I SA/Wa 1296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. Nr hip. "[....]" o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość niezabudowana położona przy ul. [...] oznaczenie hipoteczne "[...]" o pow. [...] m2, stanowiąca uprzednio, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] września 1999 r. własność J. S. i A. małżonków S., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 powołanego wyżej dekretu, wszystkie grunty [...] przeszły na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stały się własnością Skarbu Państwa. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości w części o powierzchni [...] m2 wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], stanowiącej teren ul. [...]. Działka ta jest własnością Gminy W. [....] na mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...]). Pozostała część nieruchomości o powierzchni [....] m2 wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [....] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [....] i stanowi własność Gminy W. [...] (decyzja Wojewody [....] z dnia [...] października 1991 r. Nr [....]). W dniu 7 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1965 r. znak [...]. Decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1966 r. znak [...] zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1998 r. sygn. akt [...] prawa do spadku po J. S. nabyła żona A. S. z domu P. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt [...] spadek po A. S. nabyli P. K. oraz A. K. po 1/2 części każde z nich. Pismem z dnia 24 lutego 1999 r. A. K. oraz P. K. wystąpili o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Starosta Powiatu L. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. za przedmiotową nieruchomość oraz przyznał je na rzecz A. K. i P. K. w kwotach po [....] zł. Wycenę nieruchomości sporządzono według stanu praw i rzeczy na dzień 21 listopada 1945 r. i według wartości nieruchomości na dzień 10 maja 2001 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy W. – [...], uchylił wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu W. decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1830/02 oddalił skargę A. K. i P. K. na powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowo organy administracji przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie były podstawy do ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże jego wysokość została wyliczona sprzecznie z art. 130 ust. 1 tej ustawy, bowiem według stanu nieruchomości z dnia 21 listopada 1945 r. i według wartości na dzień 10 maja 2001 r., zatem według już nieobowiązującej zasady, gdyż zmienionej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. Konieczne jest zatem ponowne ustalenie wysokości odszkodowania według aktualnie obowiązującego brzmienia art. 130 ust. 1 ustawy oraz z zachowaniem przy tym innych zasad dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że zwrot "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio", jakiego ustawodawca użył w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., wskazuje, iż do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę, o której mowa w tym artykule, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Działu III, Rozdziału 5 tej ustawy, czyli przepisy art. 128 i nast. Poza przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., w sprawach z art. 215 ust. 2 tego aktu prawnego, organy administracji publicznej oraz Sądy są obowiązane w pierwszej kolejności odpowiednio stosować przepisy Konstytucji RP, a w szczególności brać pod uwagę pewne istotne elementy, jakie zawiera w sobie tzw. zasada "słusznego odszkodowania" (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Odszkodowanie więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Sąd wskazał, ze odpowiednie (zmodyfikowane) zastosowanie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po dniu 15 lutego 2000 r., powinno polegać na tym, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za działkę należy oprzeć się o jej wartość rynkową, jaką ma ona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, gdyż takie rozumienie tych obu przepisów nie narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji, czyli zasady "słusznego odszkodowania". Przyznanie rekompensaty pieniężnej w trybie art. 215 ust. 2 w/w. ustawy, powinno nastąpić na podstawie wartości rynkowej działki, jaką ma ona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie na dzień 21 listopada 1945 r., gdyż tak ustalona wysokość odszkodowania pozwala później osobie uprawnionej na odtworzenie swojej sytuacji majątkowej, jaką miała ona przed wywłaszczeniem, czyli przed pozbawieniem faktycznej możliwości władania działką. Odnośnie zaś do stanu nieruchomości (działki) to odpowiednie zastosowanie w tym zakresie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma polegać na tym, ażeby przy ustalaniu wysokości odszkodowania brać pod uwagę stan działki, jaki miała ona na dzień pozbawienia właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią, co mogło najwcześniej nastąpić po dniu 5 kwietnia 1958 r., a nie na dzień 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.). Konstrukcja przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem na to, że to wywłaszczenie nie miało miejsca w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ale w dniu pozbawienia osób uprawnionych faktycznej możliwości władania działką. Sąd wskazał, że w przypadku sprawy skarżących, do pozbawienia b. właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową położoną przy ul. [...] doszło po dniu 5 kwietnia 1958 r. i ta data powinna być przyjęta za miarodajną do ustalenia stanu działki. Datę pozbawienia faktycznej możliwości władania działką należy więc odnieść do pojęcia "wywłaszczenie" i uznać ją za dzień, w którym to wywłaszczenie nastąpiło. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, przyjęcie w decyzji przez Starostę Powiatu W., że wysokość odszkodowania za działkę powinna być ustalona w oparciu o jej stan na dzień 21 listopada 1945 r., a wartość na dzień 10 maja 2001 r., jest nieprawidłowe. Sąd wskazał również, że w niniejszej sprawie Gmina W-[...], jako właściciel przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym, posiadała atrybut strony. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] ustalił ponownie odszkodowanie za nieruchomość [...] położona przy ul. [...] na łączną kwotę [...] zł. Z operatu szacunkowego wynika, że wycenę nieruchomości sporządzono według stanu praw i rzeczy na dzień 21 listopada 1945 r. i według wartości nieruchomości na dzień 30 listopada 2004 r. W dniu 5 stycznia 2006 r. A. K. i P. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 w związku z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie się organu administracyjnego do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalona wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość – na podstawie art. 130 ust. 1 w związku z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1494) – nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W. zarzucając naruszenie art. 130 ust. 1 w zw. Z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż momentem właściwym do oceny stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości jest data pozbawienia osób uprawnionych faktycznej możliwości władania działką a nie dzień wejścia wżycie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. A. K. i P. K. wnieśli o wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Miasto W., gdyż ani Prezydent W. jako organ administracji publicznej ani Miasto W. jako jednostka samorządu terytorialnego nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym, a przez to nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] słusznie uznał, że przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] należy wziąć pod uwagę stan tej działki na dzień pozbawienia byłego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią, co mogło nastąpić najwcześniej po dniu 5 kwietnia 1958 r., a nie jak przyjął Prezydent W. na dzień 21 listopada 1945 r. – na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury nie zgodził się ze stanowiskiem, iż Miasto W. nie ma interesu prawnego w sprawie, bowiem jako właściciel nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek ew. o nr [...] i nr [...] – objętej wnioskiem o odszkodowanie – posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto interes Miasta W. prawny wynika z obowiązku wypłacenia odszkodowania na rzecz uprawnionych osób. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. W skardze zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 w związku z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, że odnośnie do stanu nieruchomości [...] należy brać pod uwagę stan tej działki na dzień najwcześniej po dniu 5 kwietnia 1958 r., a nie na dzień 21 listopada 1945 r. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uczestnicy postępowania sądowego A. K. i P. K. wnieśli o odrzucenie skargi wskazując, że skarga została wniesiona przez Prezydenta W., a nie Miasto W., a Prezydent W. jako organ administracji publicznej nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na decyzję stwierdzająca nieważność decyzji wydanej przez Prezydenta W. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu maja moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony z przewidzianym do tego trybie. Sprawa odszkodowania za nieruchomość [...] położną przy ul. [...] była już przedmiotem kontroli sądowej. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I S.A. 1830/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brzmienie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż do ustalenia wysokości odszkodowania za działkę dekretową mają zastosowanie przepisy art. 128 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale stosowane "odpowiednio". Ta "odpowiedniość" – w ocenie Sądu – polega na przyjęciu odnośnie do stanu nieruchomości – stanu działki, jaki miała ona na dzień pozbawienia właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią, co nastąpić mogło najwcześniej po dniu 5 kwietnia 1958 r., a nie na dzień 21 listopada 1945 r. Sąd wskazał również, że Gmina W. [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomość posiada atrybut strony w tym postępowaniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niedopuszczalności skargi Miasta W. wskazać należy, że w kwestii tej wiążąco wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyżej wspomnianym wyroku, a zatem skarga nie mogła podlegać odrzuceniu. Przechodząc zatem do meritum sprawy, wskazać należy, że prawidłowo organy orzekające uznały, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2005 r. ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wyceny tej nieruchomości według stanu praw i rzeczy na dzień 21 listopada 1945 r. – rażąco narusza prawo. Jak wskazuje się w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. J. Borkowskiego, K. Adamiak, Warszawa 2008, s. 761, przykładem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez sąd administracyjny. Charakteryzowana wada decyzji określona w art. 156 § pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Zdaniem składu orzekającego, ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1830/02 zachowała moc wiążącą pomimo zmiany przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w swym nowym brzmieniu wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Interpretacja przepisów art. 130 i art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku pozostaje jak najbardziej adekwatna do treści przepisu art. 130 w brzmieniu ustalonym na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., co oznaczało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego decyzji, która tej oceny i wskazań nie uwzględnia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.