I SA/Wa 1298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.F. i R.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji solidarnie na rzecz skarżących E.F. i R.F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.O. i E.S. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], stwierdził nabycie - z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi gminne, oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...] jako działki nr (...),[...], (...),[...] (...)., dla których w Sądzie Rejonowym w P. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji z dnia [...] września 2008 r. Następnie, po wznowieniu z urzędu postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę N. z mocy prawa nieodpłatnie jej własności i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. E.S. i R.O. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] na odcinku między działkami nr [...] i [...], stanowiącymi ich własność. Jednocześnie wnioskiem tym wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. - w części dotyczącej działki nr [...] na odcinku pomiędzy działkami nr [...] i [...], stanowiącymi ich własność. Wnioskodawczynie podniosły, iż nie jest prawdą, jak twierdzi organ, że działka nr [...] na odcinku przez nie wskazanym stanowiła własność Skarbu Państwa, który rzekomo nabył ją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Według nich działka nr [...] nigdy nie została wybudowana z udziałem czynu społecznego oraz oddana i zajęta pod drogę publiczną. Działka ta została wyodrębniona bez podstawy prawnej, a koleiny polnej drogi są efektem grzecznościowego korzystania z ich nieruchomości przez okolicznych sąsiadów – bez ustanawiania na tej części służebności przejazdu i przechodu. Ponadto wnioskodawczynie podniosły, iż Urząd Miejski w N. pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. oraz z dnia 1 marca 2010 r. (pisma dołączone do wniosku) stwierdził, iż działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii drogi gminnej i nie jest drogą gminną. Ponadto organ nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego przekazanie gruntu pod drogę publiczną przez poprzednich właścicieli nieruchomości jak również wybudowanie jej z udziałem czynu społecznego. Tym samym, w ich ocenie, działka nr [...] na odcinku pomiędzy działką nr [...] i [...] została wyodrębniona z naruszeniem prawa własności. Jednocześnie skoro, do chwili obecnej, nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej w powyższym przedmiocie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia - z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiącej drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż R.O. i E.S. nie mają legitymacji procesowej do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły R.O. i E.S., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku stwierdziły, iż działka nr [...] oznaczona w decyzji komunalizacyjnej jako droga gminna, nigdy nie stanowiła drogi publicznej, zatem brak było podstaw do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawczynie podtrzymały argumentację prezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. Ich zdaniem, działka nr [...] na odcinku pomiędzy działką nr [...] i [...] jest ich własnością, jednakże nie jest możliwe wykazanie się tytułem prawnym do działki nr [...], gdyż powstała ona z działek nr [...] i [...] w niewyjaśnionych okolicznościach. Skarżące zarzuciły, iż organ odmawiając im przymiotu strony skupił się jedynie na formalnych przesłankach, nie odnosząc się do argumentów i twierdzeń zawartych we wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o konkretną normę prawną (art. 28 k.p.a.), która nakazuje organowi możliwości wydania decyzji lub podjęcia innych określonych czynności. Interes strony, w tym przypadku, musi mieć charakter realny w danej dacie (w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto podkreślenia wymaga, iż podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas gdy wykaże się tytułem prawnym (do mienia będącego przedmiotem komunalizacji) takim, który przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ww. ustawy. Jednak wnioskodawczynie nie przedstawiły dokumentów potwierdzających prawo własności do działki nr [...]. Zdaniem organu, podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] była zapisana jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW Nr [...]. Z odpisu ww. księgi wieczystej wynika, iż podstawą wpisu był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W przypadku sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w ww. przepisie, rozstrzygnięcie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zatem kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na roszczenia wnioskodawczyń, bowiem ocena zgodności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej ograniczona jest do oceny z przepisami obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji i nie obejmuje kontroli decyzji, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji, natomiast potencjalne stwierdzenie nieważności komunalizacji działki nr [...] może jedynie doprowadzić do stanu, że sporna działka będzie własnością Skarbu Państwa a nie Gminy N. W konsekwencji, zdaniem Ministra, R.O. i E.S. nie posiadały legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Zatem, zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] złożyły, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E.S. i R.O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżące zarzuciły naruszenie art. 7, 28, 77 i 80 k.p.a., wskazując iż organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, pomimo iż wyczerpująco przedstawiły stan sprawy w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w ramach tak zakreślonej właściwości, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy R.O. i E.S., w oparciu o stan faktyczny sprawy, mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej działki nr [...] na odcinku pomiędzy działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność skarżących. I tak co do zasady, jak słusznie stwierdziły organy administracji stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, iż inny podmiot będzie miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite. Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. A zatem, skoro skarżące nie były stroną postępowania komunalizacyjnego, na żądanie organu nie przedstawiły tytułu prawnego do działki nr [...] – to, zdaniem organów obu instancji, nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, stanowisko organów przesądzające o braku legitymacji procesowej R.O. i E.S. jest jednak przedwczesne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż strony konsekwentnie podnosiły, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących, iż na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość (część działki nr [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa. Podstawą tytułu prawnego jest bowiem jedynie wpis w księdze wieczystej Nr KW [...], założonej dla przedmiotowej nieruchomości dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r., czyli tuż przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 2008 r. Sprawa, czy zostały spełnione przesłanki do dokonania komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może być jednak badana przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu. Zadaniem Sądu jest jedynie ocena, czy pomimo nie okazania przez skarżące tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] istniały podstawy do wszczęcia postępowanie nadzorczego. I tak, odpowiedź na to pytanie byłaby możliwa, jednakże dopiero po przeprowadzeniu przez organy administracji stosownego postępowania wyjaśniającego, którego (zdaniem Sądu) organy zaniechały. Skoro bowiem skarżące podnosiły, iż skomunalizowana działka nr [...] (w części graniczącej z działką nr [...] i [...]) została wydzielona w niewyjaśnionych okolicznościach, bez podstawy prawnej z nieruchomości będącej ich własnością, ponadto wskazywały, iż nie otrzymały z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. dokumentów i informacji, które stanowiłyby podstawę ustalenia granic i przebiegu działki nr [...] - to obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania okoliczności powstania działki nr [...], gdyż wynik tego postępowania dowodowego warunkował udział skarżących w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Tymczasem organy administracji nawet nie zwróciły się do skarżących o okazanie tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], żądając konsekwentnie tytułu prawnego do działki nr [...], która jak podnoszono powstała z przyczyn i w sposób nie znany nawet organom. Sąd zauważa, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego co do decyzji komunalizacyjnej, organy administracji winny mieć na względzie, iż mogą wystąpić takie sytuacje, kiedy podmiot wprawdzie nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości, ale twierdzi, że posiadał go na dzień komunalizacji. Co, w ocenie Sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, obowiązkiem organów było ustalenie z jakiego tytułu prawnego skarżące wywodzą prawo własności do działek nr [...] i [...], następnie ustalenie czy działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład działek nr [...] i [...], od kiedy, z jakich dokumentów ewidencyjnych to wynika, a dopiero w oparciu o powyższe ustalenia zająć stanowisko w kwestii legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...]. Organy tych ustaleń faktycznych nie poczyniły, czym naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Art. 7 k.p.a. stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jej konkretyzację stanowią art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujące organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1