I SA/Wa 1298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. I SA/Wa 1298/18 U Z A S A D N I E N I E Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. R. i J. R., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę H. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie H., gm. H., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,3430 ha, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] w H. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) , stwierdził nabycie przez Gminę H. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2011r. C. R. i J. R. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...]sierpnia 2017 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. odmówił wznowienia postępowania, uznając, że wnioskodawcy nie posiadali w dniu [...] grudnia 1998 r. i nadal nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, a tym samym nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. C. R. i J. R. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył przepisy kpa regulujące instytucję wznowienia postępowania podkreślając, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b Kpa następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną postępowania administracyjnego mogą być również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Gminy H. decyzją z dnia [...] sierpnia 1987 r. nr [...], wydaną na wniosek C. i J. małż. R., zatwierdził podział nieruchomości położonej w H., obręb H., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2269 m² na działki - nr [...] o pow. 719 m², nr [...] o pow. 718 m² i nr [...] o pow. 832 m². Wydzielenie w/w działek nastąpiło na podstawie dokumentów geodezyjnych zewidencjonowanych w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w O. pod numerem [...] w dniu [...] sierpnia 1987 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 1987 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu granicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] wynika ponadto, że C. i J. małż. R. odstąpili pod ul. [...] (działka nr [...]) grunt o pow. 71 m² wydzielony z działki nr [...] (dawnej działki nr [...], KW nr [...]). Powierzchnia ta została włączona do działki nr [...] o pow. 0,3430 ha, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w H. Z umowy darowizny zawartej w dniu [...] października 1987 r. Rep. [...] nr [...]wynika natomiast, że C. R. i J. R. darowali swoim dzieciom - M. L. działkę nr [...]o pow. 718 m², K. R. działkę nr [...] o pow. 832 m² oraz A. R. udział w 1/2 części działki nr [...] o pow. 719 m². Minister zaznaczył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawcom w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź obecnie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2011 r. C. R. i J. R. nie posiadają zatem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Powyższe ustalenia korespondują ze znajdującym się w aktach sprawy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1303/16. Odnosząc się do zarzutu, że w/w protokół graniczny jest nieważny, bowiem nie został podpisany przez oboje małżonków R. organ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest ocena legalności tego protokołu. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W świetle powyższego Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że Wojewoda [...] zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wnioskodawcy nie posiadali bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie tytułu prawnego do w/w nieruchomości, jak również nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. R. i J. R. zarzucając: 1) odmowę wznowienia postępowania pomimo przesłanek uzasadniających wznowienie, a wynikających z art. 145 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 kpa, 2) niezgodność z art. 150 § 2 kpa, 3) stronniczość Ministra Inwestycji i Rozwoju na korzyść Wojewody [...], ponieważ Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody odmawiające wznowienia postępowania przeprowadzonego nierzetelnie i niezgodnie z art. 7 i 77 kpa, 4) powołanie się na protokół graniczny z dnia 11 lipca 1987 r. zawierający stwierdzenia niezgodne z prawdą i niezgodne z przepisami. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., 2) wznowienie postępowania przeprowadzonego przed wydaniem decyzji nr [...], z uwzględnieniem roszczenia do gruntu o powierzchni 71 m² wydzielonego z działki nr [...] (wcześniej oznaczonej nr [...]) na poszerzenie ul. [...] w H., ponieważ poszerzenie ulicy nie doszło do skutku i nie jest planowane - wobec tego grunt powinien być zwrócony zgodnie z przepisami ustawowymi, tym bardziej że skarżący nie otrzymali odszkodowania wymaganego przez właściwe przepisy Konstytucji i ustaw, 3) zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w sposób wnioskowany w piśmie do Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. wyłączenie pow. 71 m² z powierzchni działki ulicznej nr [...], 4) stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa na skutek niedopełnienia przez Wojewodę obowiązków wynikających z art. 7 i 77 kpa podczas podstępowania przed wydaniem decyzji - decyzja była i jest niewykonalna ze względu na istniejące roszczenia, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ponieważ Gmina H. weszła we władanie gruntem na podstawie nieważnego protokołu granicznego, 5) przeprowadzenie przeciwdowodu w celu unieważnienia protokołu granicznego, 6) zasądzenie kosztów postępowania sądowego; 7) zwrot kosztów wykonania wszelkiej dokumentacji, która w przyszłości okaże się niezbędna do pełnego uwidocznienia prawa własności do przedmiotowego gruntu w dokumentacji geodezyjnej, księgach wieczystych i innych odnośnych dokumentach (w tym zwrotu kosztów wykonania map geodezyjnych, dokumentacji notarialnej, sądowej i wszelkiej dokumentacji pomocniczej), a także zwrotu w/w kosztów w przypadku podziału i przyłączenia gruntu do [...] działek powstałych z podziału działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi. | | |Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. | |Na wstępie wskazać należy, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie | |zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: | |1.decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. podanie o wznowienie postępowania zostało | |wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 3. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na | |powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145 a k.pa. lub 145b k.p.a. przyczyn wznowienia. | |Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art.| |149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 | |k.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz | |mają charakter wewnętrzny - vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, Nr 6, poz. 91; OSP | |2009, z. 11, poz. 118). | |Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie | |wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje | |postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania | |wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy | |wznowienia. | |Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko podmiot, który nie brał udziału | |w sprawie, a przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy | |żądanie wznowienia postępowania. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się | |na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu | |przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń powinna następować, co do zasady, w | |kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zatem jedynie wówczas gdy w | |świetle twierdzeń wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego oraz ustaleń organu w sposób ewidentny, niebudzący | |żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może wydać | |postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. | |Istotą sporu pozostaje zatem ocena , czy uzasadnione jest stanowisko organów administracji, że Skarżącym w postępowaniu | |komunalizacyjnym przymiot strony nie przysługuje. | |Co do zasady, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią | |każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes | |prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, | |na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się | |konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery | |praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie | |interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a | |sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały | |się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna | |sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami | |zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK | |2035/10, Lex nr 1121192). | |Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika jednocześnie, że stronami postępowania o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 | |października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, są Skarb Państwa lub właściwa jednostka| |samorządu terytorialnego, a także podmiot , który wykaże, że w dniu 31 grudnia 1998r. przysługiwał mu tytuł prawny do spornej | |nieruchomości. To jednak na stronie wnioskującej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. | |Tylko bowiem tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy potwierdzany | |decyzją wydaną na podstawie wskazanego wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy | |reformujące administrację publiczną. | |Mając to na uwadze należy podzielić pogląd organów obu instancji, że Skarżący nie mają przymiotu strony w omawianym | |postępowaniu oraz, że stwierdzenie tej okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy było na tyle oczywiste, że wydanie | |postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego, należało uznać za dopuszczalne. W sprawie jest bowiem | |niewątpliwe, że na dzień 31 grudnia 1998r. Skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do gruntu, który był | |przedmiotem komunalizacji. | |Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że C. R. i J. R. roszczą pretensje do objętego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia | |[...] czerwca 2011r., pasa gruntu o powierzchni 71 m2. Przedmiotowy grunt wchodził w skład nieruchomości oznaczonej dawniej jako| |działka nr [...] oraz stanowił ich własność . Przy podziale dawnej działki nr [...] , dokonanym w dniu [...] sierpnia 1987r. grunt o| |pow. 71 m2 został włączony w skład ulicy stanowiącej działkę nr [...] - drogę publiczną gminną - ul. [...] w H. w celu jej | |poszerzenia, zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazana decyzja z dnia [...] sierpnia 1987r. wydana | |została na wniosek Skarżących, zatwierdzała podział działki nr [...] na działki nr [...] o pow.719 m2, nr [...] o pow. 718 m2 i | |nr [...] o pow. 832 m2. Wydzielenie nastąpiło na podstawie dokumentacji wpisanej do ewidencji zasobu Składnicy Map i Dokumentów | |Geodezyjnych w O. z dnia [...] sierpnia 1987 r., za nr [...]. | |Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 12 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu | |nieruchomości , na dzień wydania ww decyzji , grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, | |przechodziły na własność Państwa z dniem w którym decyzja stała się ostateczna lub prawomocna , za odszkodowaniem ustalonym wg| |zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. | | | |Wobec powyższego uznać należy, że prawidłowe jest stanowisko organów odnośnie braku interesu prawnego Skarżących, w rozumieniu| |art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r., do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego | |względem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Skutkiem tego było wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 | |k.p.a. | |Wobec treści wyżej omówionych dowodów brak interesu prawnego wnioskodawców jest oczywisty. Badanie legitymacji procesowej nie | |wymagało zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej. | |Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy , trafnie zaniechały także omówienia | |"nieważności" kwestionowanego obecnie przez Skarżących protokołu granicznego, zasadnie oceniając, że ocena legalności | |powyższego protokołu pozostaje poza kompetencją organów prowadzących postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego | |omawianą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. | |W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślenia wymaga także , że organ nie prowadził postępowania w odniesieniu do przesłanek | |wymienionych w treści art. 145 § 1 pkt.2, 5 i 6 k.p.a., gdyż odmówił jego wszczęcia z powodu braku legitymacji po stronie | |Skarżących. | |Ustalenia organu dotyczyły zatem jedynie legitymacji Skarżących do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organy nie | |mogły więc badać ani przesłanek z art. 145 § 1 pkt.2, 5 i 6 k.p.a., ani także kwestii prawidłowości spornego protokołu | |granicznego czy też sprawiedliwości zaistniałego stanu faktycznego sprawy lub analizowania zagadnienia wypłaty Skarżącym | |stosownego odszkodowania. | |Dokonanie ewentualnej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. może mieć miejsce w trybach nadzorczych, pod | |warunkiem jednakże zaistnienia wad uzasadniających to wzruszenie. | | | |Stosownie do treści art.106 § 3 p.p.s.a. tutejszy Sąd nie przeprowadza innego postępowania dowodowego, niż dowód z dokumentów.| |Nie podlegał zatem uwzględnieniu wniosek Skarżących o przeprowadzenie dowodu co do unieważnienia kwestionowanego przez nich | |protokołu granicznego, natomiast dokumentacja dołączona do pisma z dnia [...] stycznia 2019r. pozostaje , zdaniem Sądu, bez | |wpływu na prawidłowość dokonanego przez organy administracji rozstrzygnięcia, kontrolowanego w niniejszym postępowaniu. | |Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. |