I SA/Wa 1299/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. J. D., opiekun prawny S. S., zwrócił się o udzielenie jego podopiecznej pomocy finansowej na zwrot za zakupione [...] w maju 2016 r. Przedstawione faktury opiewały na łączną kwotę [...] zł. W rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta P. - powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. - przyznał zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinasowanie do leczenia i środków pielęgnacyjnych na miesiąc czerwiec 2016 r. w wysokości [...] zł. Organ uzasadnił, że przyznanie pomocy oparte jest na uznaniu administracyjnym i wskazał, że możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. są ograniczone, a średnia wysokość zasiłku wynosi około [...] zł. Przy czym S. S. jest objęta stała pomocą i w okresie od stycznia do maja 2016 r. została wsparta ze środków publicznych pomocą, którą wyniosła [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. D. podnosząc, iż S. S. została pozbawiona środków na swoje utrzymanie Przy czym wnoszący odwołanie zażądał, aby Ośrodek dokonał zwrotu pełnej kwoty za zakupione artykuły medyczne w maju 2016 r. w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że S. S. mieszka z J. D., ale jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, jest osobą leżącą, wymagającą pomocy drugiej osoby w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Jej dochód został ustalony na [...] zł miesięcznie i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie pomocy. Osoba ta spełnia zatem kryteria ustawowe do objęcia bezzwrotną pomocą w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak, że takie wsparcie musi otrzymać w wysokości żądanej, bądź oczekiwanej. Możliwość przyznania pomocy społecznej jest determinowana, m.in. posiadanymi przez organ środkami pieniężnymi na ten cel oraz dużą liczbą osób i rodzin, zgłaszających się o pomoc. Organ II instancji stwierdził, że potrzeby S. S. nie są lekceważone, a przyznana pomoc jest adekwatna do możliwości ośrodka, który także musi wziąć pod uwagę potrzeby innych osób, wymagających wsparcia. S. S. korzysta z pomocy ośrodka, pozostając pod jego opieką. Przy czym bezsprzeczne jest, że oferowane wsparcie musi mieć pokrycie w środkach finansowych, aby mogło zostać faktycznie zrealizowane. Przyznanie zasiłku nie jest obowiązkiem organu, bowiem ma on prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście własnych środków finansowych i sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Uznanie administracyjne obejmuje właśnie prawo do takiej oceny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D., opiekun prawny S. S.. Wskazał, że nie doszło do rzetelnego rozpatrzenia jego odwołania, a jego skarga stanowi uzupełnienie treści tego odwołania. Stwierdził, że S. S. pozbawiono środków na leczenie i wyżywienie, co stanowi zagrożenie dla jej życia i zdrowia. Takie działanie jest niezgodne z prawem. Ponadto zarzucił, że nie zostało wyjaśnione, czy decyzja organu I instancji spełnia wymogi art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i innych przepisów, które powołał w odwołaniu. W treści skargi opisał bardzo trudną sytuację życiową i materialną S. S.. Wskazał, że jest to dla niego osoba obca, której nie ma obowiązku utrzymywać. Przy czym opiekunem prawnym chorej został, gdyż podważono udzielone mu pełnomocnictwo. Nie powinien być zatem obciążany kosztami leczenia chorej. Podniósł, iż nie ma przepisów prawa zezwalających pracownikom socjalnym pozbawiania osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia socjalnego w wysokości 481 zł, jak też decydowania które środki medyczne są chorej niezbędne. Jeżeli zatem MOPS nie pokryje kwoty [...] zł, wydanej na leki, to suma ta będzie musiała zostać zwrócona z zasiłku stałego. Zauważył, że na chorej ciąży także obowiązek pokrycia opłat za mieszkanie w wysokości [...] zł, podczas gdy z jej dochodu pozostaje kwota [...] zł. Ponadto J. D. w maju 2016 r. zmuszony był pokryć koszty diety [...] chorej, gdyż na cały maj na jej wyżywienie dysponował kwotą [...] zł. Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też o wydanie organowi nakazu wypłacania pełnych zwrotów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej, ustanowiony z urzędu, doprecyzował stanowisko strony. Wskazał, że decyzja została zaskarżona w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik prawy, poprzez naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinasowanie do leczenia i środków pielęgnacyjnych w czerwcu 2016 r., w wysokości [...] zł. Kwota ta nie pokrywa kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych, ponoszonych przez stronę skarżącą. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącej oraz naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W ocenie wnoszącego skargę został również naruszony art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia organu I instancji, podnosząc, że stan S. S. nie pozwala na przezwyciężenie sytuacji, w której się znalazła, w oparciu o własne uprawnienia zasoby i możliwości. Przy czym z art. 7 wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, a w uzasadnieniu decyzji nie zostało wykazane w sposób przekonujący, że przyznanie zasiłku celowego w wyższej wysokości dla osoby nie mającej możliwości zarobkowania , wykracza poza możliwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę uznać należy za niezasadną, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. przyznającą pomoc w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do leczenia i środków pielęgnacyjnych na miesiąc czerwiec 2016 r. w wysokości [...] zł. W ocenie organu S. S. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania pomocy, będąc [...], która znajduje się w bardzo trudnej sytuacji - jednak z uwagi na możliwości finansowe ośrodka - nie można przyznać jej zasiłku we wnioskowanej przez nią wysokości. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie organ był uprawniony do przyznania zasiłku w wysokości niższej niż wnioskowana i wynikająca z faktur przedstawionych przez opiekuna prawnego chorej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym, przez działania mające na celu usamodzielnienie życiowe osób i rodzin oraz ich integrację ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zatem zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Oznacza ona zakaz wyręczania jednostki, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka znajduje się w sytuacji kryzysowej i przestaje być samowystarczalna. Z powyższych regulacji wynika zatem, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 ustawy). W rozpatrywanej sprawie S. S. bez wątpienia spełnia wszystkie kryteria sformułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które są przesłankami przyznania świadczenia pieniężnego, w postaci zasiłku celowego. Zarówno dochód skarżącej mieści się w ustawowym kryterium, jak też bardzo trudna sytuacja, w której się ona znalazła, przemawia - bez żadnych wątpliwości - za udzieleniem pomocy. Mając powyższe na uwadze nie można jednak pominąć, że zarówno organ I instancji, jak też Kolegium, podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł w miesiącu czerwcu 2016 r., działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego, oznacza że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej treści. Przy czym pojęcie "uznaniowości" nie oznacza, że przedmiotowa decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Mając na uwadze omówioną uprzednio treść przepisów ustawy o pomocy społecznej podnieść trzeba, że przy udzielaniu pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji, dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Co więcej organ powinien uwzględnić potrzeby jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Ratio legis tych postanowień polega zatem na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, z uwzględnieniem zasobów finansowych organów pomocy społecznej. S. S. jest osobą niepełnosprawną, bardzo chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga specjalistycznej opieki. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednak jak wynika z akt administracyjnych chorej systematycznie były przyznawane zasiłki celowe, np. w dniu 16 maja 2016 r. w wysokości [...] zł. Jak podsumował organ administracji przyznał on od stycznia do maja 2016 r. pomoc w wysokości [...] zł. Powyższe potwierdza, iż organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje skarżącą systematyczną pomocą. Organy administracji, w zakresie pomocy społecznej, działają jednak w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na posiadane środki, bowiem muszą je rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Powyższe determinuje, że w ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, nawet gdy są one uzasadnione, jak w niniejszym przypadku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). W okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające, będąc uprawnione do orzekania w ramach uznania administracyjnego, nie przekroczyły granic tego uznania - wynikającego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym były uprawnione do określenia takiej wysokości zasiłku celowego na dofinansowanie do leczenia i zakup środków pielęgnacyjnych w czerwcu 2016 r. Organy, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ustaliły stan faktyczny, a dokonana przez nie ocena znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organy w sposób przekonywujący opisały przesłanki podjętych rozstrzygnięć. Ponownie należy stwierdzić, iż przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy istnieje bezwzględny wymóg uwzględnienia możliwości finansowych danego Ośrodka Pomocy Społecznej, które to możliwości - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć - są ograniczone i nie pozwalają na przyznanie wsparcia we wnioskowanej wysokości. Przy czym, jak zdaje się wynikać z treści zaskarżonych rozstrzygnięć, organy przyznały najwyższą możliwą pomoc, którą w tamtym czasie mogły zaoferować, rozumiejąc bardzo trudną sytuację wnioskodawczyni. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.