I SA/Wa 130/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Nadleśnictwa [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę-Miasto J., z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej ustawa komunalizacyjna, stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto J., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i wskazał, że sporna nieruchomość nie była w posiadaniu Nadleśnictwa [...], co oznacza brak przymiotu strony wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie powyższe utrzymane zostało następnie w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu Nadleśnictwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosło o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisy art. 74 ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie oraz podniósł, że lasy państwowe nie podlegają komunalizacji. Po rozpatrzeniu powyższej skargi wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1328/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oraz stwierdził, że zaskarżona nie podlega wykonaniu. W wyniku takiego rozstrzygnięcia Sądu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie była w posiadaniu Nadleśnictwa. Jak wynika natomiast z zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych, działka niniejsza była w posiadaniu Skarbu Państwa. Ponadto wskazał, że z zaświadczenia powyższego wynika, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w wyniku zasiedzenia. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższą decyzję i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Poza tym zauważył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy nie zawiera żadnych nowych okoliczności, które mogłyby stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo [...]. W skardze zarzuciło powyższej decyzji naruszenie przepisów art. 4, art. 74, art. 76 ustawy o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podtrzymało dotychczas przedstawiane argumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego przesądza o zasadności skargi. Zasadniczą kwestią, która bezpośrednio warunkuje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jest ustalenie jakie było przeznaczenie spornej działki w dokumentach fakt ten potwierdzających, a szczególnie w ewidencji gruntów, w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem, jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej, organ dysponował wypisem z ewidencji gruntów z dnia 31 maja 2004 r. Pismo nazwane wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla spornej działki datowane na dzień 29 grudnia 2003 r., faktycznie nie stanowi dokumentu, zawiera jedynie odręczną adnotację, nie jest opatrzone pieczęciami, nie wiadomo przez kogo jest podpisane. Dołączona do niego mapa jest w istocie szkicem, z którego nie można wywieść, że jego zapisy odnoszą się do spornej działki. Tym niemniej leśny charakter działki w roku 2004 potwierdza wspomniany zapis w ewidencji gruntów z dnia 31 maja 2004r. oraz dwie opinie Nadleśnictwa [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. opiniujące pozytywnie wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu z leśnego na budowlany. Przy założeniu, że w dniu 27 maja 1990 r. przeznaczenie spornej działki w ewidencji gruntów było takie jak podano w wypisie z ewidencji gruntów z 2004 r., czyli grunt leśny, to mogła ona wchodzić w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). Jeśli organ ustaliłby fakt leśnego przeznaczenia spornej działki w dniu 27 maja1990 r., to nie podlegałaby ona komunalizacji. Sąd podziela pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że art. 1 w związku z art. 29 powołanej ustawy z 20 grudnia 1949 r. nie zawierają w sobie dyspozycji, która skutkowałaby powstaniem zarządu danej nieruchomości z mocy prawa, bez dokonania jakiejkolwiek czynności formalnej. Przeciwnie, przepis art. 29 tej ustawy mówił wprost, że przekazanie majątku nieruchomego w zarząd następowało protokolarnie. Nie budzi także wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie taki protokół nie został sporządzony przed 1994 r. Jednakże nie zmienia to faktu, że organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej w ogóle nie odniósł się do kwestii, czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o prawnikach samorządowych. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprost można z niej wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las państwowy. Między innymi dlatego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy. Tym samym, zdaniem Sądu, wyłączenie komunalizacji lasów państwowych miało miejsce nie tylko w przypadku, gdy istniał zarząd państwowego przedsiębiorstwa gospodarki leśnej lecz również w sytuacji, gdy mimo braku prawa zarządu ówczesne przedsiębiorstwo mogło się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 1949 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. ISA/Wa 419/10). W tym kontekście stwierdzić należy, że organ nadzoru w ogóle nie zweryfikował legalności ustaleń zawartych w decyzji komunalizacyjnej, iż przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie została także zbadana dopuszczalność zastosowania art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej w świetle powołanych przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym - co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Sąd w składzie orzekającym, podziela w pełni pogląd zawarty w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić status prawny przedmiotowej nieruchomości oraz przeanalizować podnoszone wyżej okoliczności. Jeżeli zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła las i pozostawała w gestii Ministra Leśnictwa, to nie podlegała komunalizacji. Minister ponownie przeprowadzając postępowanie nadzorcze powinien tę kwestię ocenić uwzględniając art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję art. 4, art. 74 i 76 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gdyż w rzeczywistości zarzuty te skarżący odnosi do decyzji komunalizacyjnej, a nie do decyzji będącej przedmiotem skargi. W dacie komunalizacji z mocy prawa ustawa ta zaś jeszcze nie obowiązywała. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.