I SA/Wa 130/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 2009r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z siedzibą w [...], niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych niniejszą ustawą w skład którego wchodzą: 1. nieruchomość gruntowa zabudowana, o wartości [...] zł, położona w [...], przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działki nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], 2. budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1, o wartości [...] zł, wykazane w karcie inwentaryzacyjnej jednostki, karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości i stanowiących załączniki do pisma Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] oraz w pozostałych dokumentach inwentaryzacyjnych, będących integralną częścią decyzji. [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w siedzibą w [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w siedzibą w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując sprawę wskazał, że stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego, a organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z dnia 10.11.1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). W sytuacji wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, organ zobowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji objętej kontrolą. Minister podniósł, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, która skutkowałaby koniecznością orzeczenia nieważności decyzji - co zostało w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...]. Organ nadzoru wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych tą ustawą stawało się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Ww. ustawą zostały zmienione m. in. przepisy ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego. Stosownie do art. 23 pkt 1 lit. b w art. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego po ust. 2 został dodany m. in. nowy ust. 2a, zgodnie z którym, z dniem 1 sierpnia 2009 r., wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, będące dotychczas państwowymi jednostkami posiadającymi osobowość prawną, stały się samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Dodany ust. 2b w art. 2 wskazywał, iż zadaniem ośrodków doradztwa rolniczego jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego. Ponadto ww. ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. zmieniono podległość ośrodków, podporządkowując je właściwemu sejmikowi województwa (art. 3 ust. 3 ustawy), nadającemu temu ośrodkowi, w drodze uchwały, statut (art. 3 ust. 4 ustawy). Natomiast mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazanych tą ustawą, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 31 i 32 tej ustawy, stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Minister nadmienił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego, z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 1 stycznia 2005r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stały się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków. W związku z powyższym, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw (...), wojewodowie zostali zobowiązani, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia tej ustawy, do sporządzenia wykazów przedmiotowego mienia, a następnie, wydania decyzji potwierdzającej nabycie tego mienia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Słusznie zatem wskazał Minister SWiA w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...], że w ustawie z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw (...) pomimo braku przepisu, który by expressis verbis stanowił o przekazaniu samorządom województw zadań realizowanych przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, to przekazanie samorządowi województwa podmiotów (ośrodków) o określonym zakresie zadań, wskazuje pośrednio na przekazanie tych zadań samorządowi województwa, który miał je realizować za pomocą tych podmiotów. Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia oraz nie kwestionując twierdzenia, że zadania z zakresu doradztwa rolniczego pozostały przy ośrodkach doradztwa rolniczego, to fakt, iż stały się one samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi spowodował zdaniem Ministra, iż zadania przez nie wykonywane stały się zadaniami samorządu województwa. Z chwilą bowiem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. ośrodki doradztwa rolniczego działające jako państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną (państwowe osoby prawne) w takiej formie prawnej przestały istnieć. Ich miejsce zajęły ośrodki doradztwa rolniczego działające jako samorządowe wojewódzkie osoby prawne, faktycznie powstałe z przekształcenia poprzedniej formy prawnej tych ośrodków w nową formę prawną. Nie pozostało to jednak bez jakiegokolwiek wpływu na stosunki majątkowe wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Jako państwowe osoby prawne dysponowały bowiem mieniem państwowym, natomiast jako samorządowe wojewódzkie osoby prawne dysponowały mieniem należącym do samorządu województwa. Minister podkreślił, że zarówno z doktryny jak i z judykatury sądowoadministracyjnej wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 2022/15). Zdaniem organu nadzoru trudno dopatrzeć się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w szczególności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Natomiast zarzuty naruszenia art. 6,7, 8, 9, 11, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydają się być w ocenie organu bezzasadne, gołosłowne i nie poparte żadnymi argumentami. W sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy i w sposób prawidłowy została dokonana jego ocena. Reasumując, Minister stwierdził, że zebrany materiał potwierdził okoliczność, iż skarżący nie posiadał w dniu 1 sierpnia 2009r. takiego tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie jej nabyciu przez Województwo [...]. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego z siedzibą w [...] zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art.7, 7a, 8, 11, 61, 107 § 3 k.p.a., polegającego w szczególności na: nie wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 roku znak: [...] braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 31 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz.753) z naruszeniem praw strony skarżącej, c) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, iż spełniona została formalno-prawna przesłanka, o której mowa w art. 31 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 o zmianie niektórych w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie tj. niezbędności nabycia mienia Skarbu Państwa przez Województwo [...] dla wykonywania i realizacji zadań, albowiem cele i zadnia wynikające wprost z ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego realizował [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego siedzibą w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmieniała jedynie podległość ośrodków, kompetencje do powoływania dyrektorów ODR-ów oraz status prawny jednostek, albowiem z państwowych osób prawnych stały się wojewódzkimi osobami prawnymi. W ocenie skarżącego jego mienie na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie stanowiło mienia niezbędnego do wykonywania zadań przez Województwo [...] i nie zostało z tym dniem przejęte przez samorząd Województwa [...], a pozostawało nadal na stanie środków trwałych [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego, posiadającego odrębną osobowość prawną i realizującego zadania wynikające wprost z ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. W zaskarżonej decyzji błędnie zaś przyjęto, że zadania wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego mieszczą się w katalogu zadań własnych samorządu województwa określonych ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zwane postępowaniem nadzorczym, jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi zatem wyjątek od ustanowionej art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w k.p.a., tj. w art. 156 § 1, w tym w pkt 2 tego przepisu. Regulacja ta zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, przy czym stwierdzenie nieważności z tej przyczyny nie jest, w odróżnieniu od innych, ograniczone czasowo, a jedyną negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec powyższego, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wówczas gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia wykazana. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło kontroli, w trybie art. 156 § 1 k.p.a., legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 tej ustawy nabycie mienia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 stwierdza Wojewoda w drodze decyzji administracyjnej. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) nie stosuje się. Dodać należy, że ww. ustawą zmienione zostały również niektóre przepisy ustawy z dnia 22 października 2004r. o jednostkach doradztwa rolniczego (art. 23). W art. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego po ust. 2 został dodany m. in. ust. 2a, zgodnie z którym, z dniem 1 sierpnia 2009r., wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, będące dotychczas państwowymi jednostkami posiadającymi osobowość prawną, stały się samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi. Dodany ust. 2b w art. 2 wskazywał, iż zadaniem ośrodków doradztwa rolniczego jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego. Ponadto ww. ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. zmieniono podległość ośrodków, podporządkowując je właściwemu sejmikowi województwa (art. 3 ust. 3 ustawy), nadającemu temu ośrodkowi, w drodze uchwały, statut (art. 3 ust. 4 ustawy). Natomiast mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazanych tą ustawą, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 31 i 32 tej ustawy, stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że pomimo braku przepisu, który by jednoznacznie stanowił o przekazaniu samorządom województw zadań realizowanych przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, to przekazanie samorządowi województwa ośrodków o określonym zakresie zadań, wskazuje na przekazanie tych zadań samorządowi województwa, który miał je realizować za pomocą tych podmiotów. W tej sytuacji w ocenie Sądu w związku z tym, że skarżący Ośrodek stał się samorządową wojewódzką osobą prawną, to zadania przez niego wykonywane a określone w ustawie o jednostkach doradztwa rolniczego stały się zadaniami samorządu województwa, co w konsekwencji doprowadziło do rozszerzenia zadań samorządu województwa wymienionych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zaistniała zatem przesłanka określona w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. uzasadniająca nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazanych ustawą, a pozostającego we władaniu samorządowej wojewódzkiej osoby prawnej, jaką jest [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Bez znaczenia, wbrew zarzutom skargi, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, że po wejściu w życie z dniem 20 sierpnia 2016 r. ustawy o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. poz. 1176) [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego stał się ponownie państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i podlega Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi z uwagi na to, że decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu 1 sierpnia 2009r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. stanowiącej materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, 7a, 8, 11, 80 i 107 § 3 k.p.a., których skarżący upatruje w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz wybiórczym potraktowaniu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego. Akta sprawy nie potwierdzają aby organ nadzoru uchybił powołanym wyżej przepisom postępowania. Wyjaśnił on sprawę do rozstrzygnięcia i wyczerpująco ją rozważył, uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a swoje stanowisko w umotywował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.