I SA/Wa 1301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: sędzia WSA Anna Wesołowska sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia B.D., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawną sprawy. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r. przyznano Z. Z. prawo nabycia nieruchomości nierolniczej składającej się z jednorodzinnego domu mieszkalnego i budynku gospodarczego w [...] przy ul. [...] , przy zaliczeniu na poczet ceny nabycia nieruchomości, stosownie do art. 8 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U Nr 31, poz. 132), wartości pozostawionego przez nią poza granicami Polski mienia nieruchomego. Pismem z 10 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił B. D.. Powołując się na następstwo prawne po zmarłym w 1945 r. S. D.(jego ojcu i pierwszym mężu Z.Z.) wywodził, że to jemu jako jedynemu uprawnionemu do spadku (co stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r. [...]) winno być przyznane prawo do nieruchomości w [...] przy zaliczeniu na poczet jej wartości mienia pozostawionego przez ojca w ZSRR, w miejscowości [...], pow. [...]. W toku zainicjowanego tym żądaniem postępowania Wojewoda [...] ustalił, że Z. Z. oraz jej mąż S. Z. nie żyją, a postępowanie w przedmiocie nabycia po nich spadku, zawisłe przed Sądem Rejonowym w[...], nie zostało zakończone. W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] lipca 2017 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1965 r. do czasu ustalenia praw do spadku po wyżej wymienionych. Na postanowienie to B. D. wniósł zażalenie, podnosząc w nim argument, że to on a nie jego mama (Z. Z.) był głównym spadkobiercą właściciela pozostawionego na kresach mienia. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach postanowienia, Minister zwracał uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w myśl art. 157 § 2 k.p.a., może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W sprawach zaś o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu prawa do nieruchomości nierolniczej stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest osoba której przyznano prawo (lub jej następcy prawni) oraz podmioty którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Taką nie jest zaś wnioskodawca. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] (nr [...]) wynika, że jako jej właściciel ujawniona jest Gmina [...], a jako współużytkownicy wieczyści S. i Z.małż. Z.. B. D.nie był także stroną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r., gdyż nie złożył wniosku o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. Nie wykazał zatem by był legitymowany do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie nią zakończonej. W tej sytuacji zawieszenie postępowania w sprawie oceny legalności tej decyzji Minister uznawał za przedwczesne i zlecał organowi organ pierwszej instancji dokonanie analizy wniosku B.D. przez pryzmat art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. W krańcowej części uzasadnienia zwracał uwagę, że z treści orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z 5 czerwca 1946 r. Ldz. [...] wynika, że właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w [...] (którego wartość zaliczono na poczet nabycia nieruchomości w [...] była Z.D. (po zmianie nazwiska –Z.), a nie S.D.. W konsekwencji czego nabycie spadku po tym ostatnim nie może stanowić dowodu na posiadanie legitymacji w sprawie. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju B. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art.: 7, 12, 19, 20 28, 77 i 78 § 1 k.p.a., którego to naruszenia upatrywał z jednej strony w rozpoznaniu zażalenia przez organ niewłaściwy, tj. Ministra Inwestycji i Rozwoju, a nie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, z drugiej zaś w nieuwzględnieniu obowiązujących dla spadkobrania po zmarłym w 1945 r. na terenie województwa lubelskiego S.D. przepisów Kodeksu Napoleona i zmieniającego go Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, na mocy których to wyłącznie skarżący nabył z tytułu dziedziczenia prawa do pozostawionego na Kresach mienia, co winno być uwzględnione w decyzji z 1965 r. W związku z czym żądał: stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do rozpoznania organowi właściwemu; względnie stwierdzenia jego nieważności i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podejmując postanowienie o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] o zawieszeniu z urzędu zainicjowanego przez skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju nie naruszył prawa. W pierwszej kolejności, wobec najdalej idącego zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości, którego skarżący upatruje w rozpoznaniu zażalenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju miast Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wyjaśnić należy, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury (Dz.U. z 2018 r., poz. 192), dotychczasowe Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przekształcone zostało w Ministerstwo Infrastruktury. Zniesiony został tym samym także urząd Ministra Budownictwa i Infrastruktury. Z kolei z mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz.U. z 2018 r., poz. 195) od 22 stycznia 2018 r. kierowanie działem administracji rządowej obejmującym budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, należy do kompetencji Ministra Inwestycji i Rozwoju. W celu wykonywania tych kompetencji na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju (Dz.U. z 2018 r. poz. 193) komórki dotychczasowego Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa obsługujące sprawy działu budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo włączone zostały do Ministerstwa Inwestycji Rozwoju. Stał się tym samym ów Minister także właściwy rzeczowo w postępowaniach administracyjnych tego działu dotyczących. Właściwość rzeczową w sprawie konkretnego ministra (podobnie jak innych organów) ustala się bowiem według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Skoro zaś organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.), a rzeczowo właściwy sprawie objętej działem budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo jest Minister Inwestycji i Rozwoju to był on także właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wpadkowe podjęte przez organ wojewódzki w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na gruncie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U Nr 31, poz. 132). To zaś czyni chybionym zarzut naruszenia przezeń przepisów o właściwości. Przechodząc zaś do oceny kwestionowanego postanowienia w aspekcie ujętego w nim rozstrzygnięcia kwestii procesowej, tj. uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., postanowienia Wojewody [...] z 6 lipca 2007 r. o zawieszeniu postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do ww. decyzji, zainicjowanego wnioskiem skarżącego, zgodzić się przyjdzie z Ministrem, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zawieszenie postępowania z przyczyn wskazywanych przez organ pierwszej instancji było niezasadne. Przyczyną tą była bowiem w ocenie Wojewody konieczność ustalenia następców prawnych po uprawnionej z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Z. Z. oraz jej mężu (S. Z.), będącym współużytkownikiem wieczystym nieruchomości. Tymczasem ta kwestia miałaby znaczenie dopiero wówczas, gdyby samo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji mogło być skutecznie zainicjowane przez skarżącego. Godzi się zaś zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest uruchamiane z urzędu może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. Konsekwencją takiej konstrukcji trybu inicjowania postępowania nadzorczego jest to, że wpływ do organu w tym względzie podania nie prowadzi automatycznie do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, ale wymaga od organu uprzedniej weryfikacji legitymacji podmiotu je wnoszącego. Poczynione w tym względzie ustalenia determinują zaś dalszy sposób procedowania wniosku, w tym rodzaj aktów i czynności materialnotechnicznych, jakie w wyniku jego rozpoznania mogą być podejmowane. Może to być więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydawane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (jeśli już na podstawie przedstawionych przez ów podmiot danych można tę legitymację w sposób oczywisty wykluczyć), względnie zawiadomienie o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.), które jednak także nie w każdym wypadku doprowadzi do wydania w sprawie merytorycznej decyzji w oparciu o art. 158 § 1 lub 2 k.p.a. Jeśli bowiem okaże się w jego toku, że podmiot je inicjujący nie ma w sprawie przymiotu strony, formą zakończenia uruchomionego jego wnioskiem postępowania jest decyzja o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego z przyczyn o charakterze podmiotowym. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc że jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). W przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzję skutkującą przyznaniem prawa do nieruchomości – a taką jest decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1965 r., wydana na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz.U. Nr 44, poz. 206) - interes prawny kreujący przymiot strony mają w sposób oczywisty osoby uprawnione z tej decyzji, a gdy one nie żyją - ich spadkobiercy. Inne osoby mogą żądać kontroli takiej decyzji, jeśli wykażą, że w dacie jej podejmowania to im, a nie Skarbowi Państwa przynależał tytuł do zbywanej nieruchomości. Są nimi także osoby, którym obecnie przynależy tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Ich bowiem mogą dotyczyć skutki prawne ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Źródłem ich interesu prawnego są w takim wypadku przepisy regulujące prawo własności, w tym w szczególności art. 140 k.c. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących oparcie w aktach sprawy - w tym treści księgi wieczystej nr [...] - wynika, że skarżący do żadnej z tych grup nie należy. Uważa jedynie, że ze względu na dziedziczenie po pierwszym mężu Z.Z. (S. D.) mającym być według niego właścicielem pozostawionej na Kresach nieruchomości (której wartość zaliczono na poczet wartości nieruchomości nierolniczej przyznanej Z. Z. decyzję z [...] sierpnia 1965 r.) to on winien stać się beneficjentem tej decyzji. Powyższe nie świadczy jednak o posiadaniu w sprawie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nawet bowiem przy akceptacji poglądu, że właścicielem pozostawionej w [...] , pow. [...] nieruchomości nie była Z. Z., ale poprzednik prawny skarżącego - czemu skądinąd przeczy znajdujące się w aktach orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z 5 czerwca 1946 r. - żadne prawa do nieruchomości przy ul. [...] w [...] dla niego by nie wynikały. Tych bowiem nigdy nie posiadał. W związku z czym nawet eliminacja z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nie wpłynęła by na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do tej nieruchomości praw. W takiej zaś sytuacji zawieszenie zainicjowanego przezeń postępowania nadzorczego z uwagi na zgon beneficjentki ww. decyzji i konieczność ustalenia jej następców prawnych w celu zapewnienia im prawa udziału w postępowaniu, było nie tylko przedwczesne, ale wręcz nieuzasadnione. Akt kończący postępowanie nadzorcze zainicjowane wnioskiem osoby nieuprawnionej, niezależnie od tego czy przybiera postać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.pa.), czy też decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), dotyczy bowiem wyłącznie interesu prawnego osoby je inicjującej, a nie interesu prawnego stron postępowania zakończonego decyzją, której wzruszenia ona oczekiwała. Nie załatwia on wszak merytorycznie sprawy administracyjnej co do istoty, a jedynie przesądza kwestię formalną, związaną z samą niedopuszczalnością prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z czym tylko podmiot inicjujący to postępowanie jest także jedynym adresatem takiego rozstrzygnięcia. Skoro zatem zawieszenie postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem B.D. było niezasadne, prawidłowo Minister skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił postanowienie Wojewody [...], zalecając mu jednocześnie by analizując wniosek skarżącego uczynił to przez pryzmat unormowania z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi skarżący, podejmując zaskarżone postanowienie Minister Inwestycji i Rozwoju nie kwestionował uprawnień skarżącego wynikających z dziedziczenia po S. D., potwierdzonych postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...]. Wywodził jedynie, że dla oceny jego interesu prawnego w sprawie mają one charakter irrelewantny. Stąd także zarzut naruszenia przez Ministra przepisów Kodeksu Napoleona oraz Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, mających zastosowanie w sprawie o nabycie spadku po ww., uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy.