I SA/Wa 1302/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. Prezydent Miasta O. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto O. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. O.-miasto, obr. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto O. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od ww. decyzji odwołanie wniósł E. S., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania E.S. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust.1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: – nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, – nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, – nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Wskazano, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż w dniu 31.12.1998 r., nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] stanowiła współwłasność J. R. i E. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2000 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Aktualnie właścicielem nieruchomości jest E. S., co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Zatem w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 t.j.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r., organ wskazał, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Organ wojewódzki jako podstawę prawną zaliczenia ul. C. do kategorii dróg publicznych wskazał uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach: B., O. i U. (Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego nr 3 poz. 69). Jednakże w ocenie Ministra w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Następnie wskazano, iż kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust.1 ustawy - jest zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że organ wojewódzki nie wykazał zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. W aktach sprawy znajduje się projekt podziału nieruchomości, sporządzony przez geodetę uprawnionego T. K. dla potrzeb postępowania sądowego dotyczącego działu spadku, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], jednakże nie jest wykazane, że przedstawia stan na dzień 31.12.1998r. Również ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] r. nie wynika, że przedstawiony na nim stan obejmuje dzień 31.12.1998 r. W ocenie Ministra kwestia zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. wymaga zatem uzupełnienia, bowiem winna być udowodniona i nie może wynikać z twierdzeń nie popartych dokumentacją sporządzoną przez geodetę uprawnionego na dzień 31.12.1998 r. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Zdaniem Ministra organ wojewódzki jako dowód na władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością wskazał jedynie oświadczenie Zastępcy Pełniącego Funkcję Prezydenta Miasta A. B. z dnia [...]r., w którym stwierdza, że parcela gruntowa pgr [...] o pow. [...] ha była w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy-Miasto O. W ocenie Ministra powyższy dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nie może zostać uznany za wystarczający, ponieważ Prezydent Miasta O. jest bezpośrednim beneficjentem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto z ww. oświadczenia nie wynika w jakim okresie i jakie czynności były wykonywane. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu odszkodowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju stwierdzić należy, że sprzeciw E. S. nie jest zasadny, gdyż wydając tę decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju nie wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wydanie zatem przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch przesłanek: naruszeniem przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji przepisów procedury administracyjnej oraz stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 KPA, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA (art. 64d § 1 i 64e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy od kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Organ wojewódzki jako podstawę prawną zaliczenia ul. C. do kategorii dróg publicznych wskazał uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach: B., O. i U. (Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego nr 3 poz. 69). Jednakże, jak wskazał Minister - w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Ponadto koniecznym jest również bezsporne ustalenie jak przebiegał jej "pas drogowy" w rozumieniu przepisów ustawy z 1985 r. o drogach publicznych i czy sporna nieruchomość rzeczywiście wchodziła w jego skład. W aktach sprawy znajduje się projekt podziału nieruchomości, sporządzony przez geodetę uprawnionego T. K. dla potrzeb postępowania sądowego dotyczącego działu spadku, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], jednakże nie jest wykazane, że przedstawia stan na dzień 31.12.1998 r. Również ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] r. nie wynika, że przedstawiony na nim stan obejmuje dzień 31.12.1998 r. Kwestia zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. wymaga zatem uzupełnienia. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, okoliczność ta winna być udowodniona i nie może wynikać z twierdzeń nie popartych dokumentacją geodezyjną przestawiającą stan na dzień 31.12.1998 r. Z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika też władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością. Organ wojewódzki jako dowód na władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością wskazał jedynie oświadczenie zastępcy pełniącego funkcję Prezydenta Miasta A. B. z dnia [...] r., w którym stwierdza, że parcela gruntowa pgr [...] o pow. [...] ha była w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Gminy-Miasto O. Powyższy dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nie może zostać uznany za wystarczający, ponieważ Prezydent Miasta O. jest bezpośrednim beneficjentem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto z ww. oświadczenia nie wynika w jakim okresie i jakie czynności były wykonywane. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego na powyższe okoliczności. Wszystko to powoduje, że postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych – wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych. Powyższe uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 KPA. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani Minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 KPA, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 KPA. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie skarżący nie może uzyskać oczekiwanego odszkodowania za zajęcie działek nr [...] i [...] pod chodnik ul. C. w O., bowiem ta kwestia nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.’/ W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.