I SA/Wa 1302/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania Z.P. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r., którą na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. nr 50, poz. 279); art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., tekst jedn. poz. 121), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] sierpnia 1949 r. przez dawnego właściciela hipotecznego nieruchomości – Z.P. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości oznaczonej hip. "[...]"[...], położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...], odmówiono ustanowienia na rzecz Z.P. prawa użytkowania wieczystego do części opisanego gruntu, oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia [...] sierpnia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek Z.P., w którym, powołując się na art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], zwrócił się o przyznanie mu prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej hip. "[...], położonej w [...] przy ul. [...]". Załącznikami do wniosku były świadectwo hipoteczne i dowód wniesienia opłaty manipulacyjnej w kwocie [...] zł. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego Wydział Hipoteczny w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1946 r. wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], zawierająca ok. [...] m2 powierzchni, uregulowana była jawnym wpisem na imię Z.P. Nieruchomość obecnie wchodzi w skład działek o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] i jest własnością Skarbu Państwa co do powierzchni [...] m2 wchodzi w skład działki nr ewid. [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Szkoły Wyższej [...] z siedzibą w [...], a co do powierzchni [...] m2 wchodzi w skład działki nr ewid. [...] i jest własnością Miasta [...]. Wniosek Z.P. nie został rozpatrzony odnośnie części gruntu o powierzchni [...] m2, będącego własnością [...]. Wniosek odnoszący się do części nieruchomości gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa, został rozpatrzony decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą odmówiono Z.P. przyznania prawa wieczystego użytkowania tego gruntu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a skargę do WSA oddalono. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. rozpatrzono wniosek co do gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego własność [...], odmawiając Z.P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, stanowiącego obecnie cześć działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2: W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] stwierdził, że przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bowiem plan ten wygasł 31 grudnia 2003 r. Dla tego terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.) i w myśl ustaleń tego studium nieruchomość znajduje się w strefie śródmieścia funkcjonalnego, stanowiącego obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii [...]. Stwierdzono, że nieruchomość znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy wielorodzinnej. Powołując się na art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzono, że można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu [...], niezależnie od przyczyn wymienionych w ust. 2 tego przepisu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6, czyli cele publiczne, którymi są drogi publiczne, drogi rowerowe wodne, roboty budowlane tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz łączności publicznej i sygnalizacji. Zgodnie z załącznikiem nr 6 l.p. 20 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 tekst jedn.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków do innych terenów komunikacyjnych zalicza się też urządzone parkingi poza lasami państwowymi i dworce autobusowe. Ze względu na treść powołanych wyżej przepisów prawa i stan faktyczny nieruchomości nie jest możliwe, zdaniem organu, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dla dawnego właściciela nieruchomości, gdyż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], licząca [...] m2 powierzchni, stanowi teren oznaczony w ewidencji gruntów jako "inne tereny komunikacyjne" (obecnie znajduje się tam parking). Odwołano się do regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu uznając, że wykluczona została możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli z powodów wskazanych w art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji tej Z.P. złożył odwołanie, podnosząc, że narusza ona przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 214a pkt 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania przywołano następującą argumentację: Nie można zgodzić się z podanymi powodami odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego przede wszystkim dlatego, że z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy wielorodzinnej, zatem mają tam powstać nowe budynki mieszkalne, a nie parkingi. Jest zatem wyraźna rozbieżność pomiędzy treścią obowiązującego studium a treścią księgi wieczystej, w której teren uzyskał oznaczenie jako inne tereny komunikacyjne. Przygotowując wniosek o założenie księgi wieczystej pominięto dawnego właściciela, nie dopełniając obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na żadnym etapie postępowania organ nie wezwał odwołującego się do określenia jakie ma zamierzenia co do sposobu korzystania z nieruchomości, ograniczając się do stwierdzenia wykluczenia możliwości korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a w szczególności art. 7 ust. 2, miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego) Przepis art. 7 ust. 2 ww. dekretu nakładał więc na organ rozpatrujący wniosek obowiązek uzyskania informacji o przeznaczeniu danej nieruchomości w obowiązującym planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), jak również wnikliwego rozważenia możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie. Kwestie te poruszono tylko marginalnie, gdyż organ pierwszej instancji skupił się na zagadnieniu braku możliwości uwzględnienia wniosku z przyczyn niewskazanych w tym akcie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego jest nie do przyjęcia w państwie prawa, aby organ administracji podejmując decyzje nie wskazywał na obowiązujące przepisy prawa, lecz na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 t.j.) Przepisy dekretu nie wskazywały na jakiekolwiek inne przesłanki negatywne uwzględnienia wniosku poza tym, że korzystanie z gruntu nie dało pogodzić się z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego nie można uznać argumentacji organu pierwszej instancji, który powołał się na ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., który ma walor aktu prawa miejscowego. Liczne wyroki sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują na obowiązującą linię orzeczniczą w kwestii będącej przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ pierwszej instancji nie zwrócił się także do wnioskodawcy o określenie przez niego zamierzonego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej, której niewielka powierzchnia z całą pewnością sposób ten utrudnia. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ uzasadnił koniecznością dokonania przez organ pierwszej instancji ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w celu wyjaśnienia wyżej opisanych wątpliwości co do rzeczywistych powodów odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego dawnego właściciela, odnośnie do nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr ewid. [...] z obrębu [...]. Organ podkreślił, że grunt dekretowy liczy tylko [...] m2 powierzchni, wobec czego być może jego wydzielenie z terenów o znacznie większej powierzchni, przeznaczonych na cele publiczne, jest realne, jeśli oczywiście wnioskodawca określi sposób jego wykorzystania we własnym zakresie, Przepis art. 7 ust. 2 dekretu nakłada na aktualnego właściciela obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego można się zwolnić tylko wskazując, że obecne przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela. Aby to jednak uczynić, należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie administracyjne w zakresie wyżej wskazanym. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...], zarzucając jej: Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] od załatwienia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w orzecznictwie i doktrynie ustalono, iż konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, mianowicie - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.) zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki niezbędne do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Tymczasem zdaniem wnoszącego sprzeciw z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2019 r. nie wynika, aby decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ drugiej instancji widzi potrzebę "ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy (...) (możliwość zastosowania art. 136 k.p.a.) co zdaniem prokuratora (zakładając brak naruszeń przepisów postępowania) wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja byłaby dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji podstępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjno- prawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. wymogom, stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, nie sprostało. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych wart. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprzeciwu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym, jak trafnie podniesiono w sprzeciwie, nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy należy zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podstawę prawną decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. stanowią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził analizę powyższych przepisów. Wprawdzie organ ten naruszył prawo materialne (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu) ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.), nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), to jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa materialnego nie może być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2018 r., sygn.. akt III SA/Kr 580/18) Natomiast niezwrócenie się przez organ pierwszej instancji do wnioskodawcy o określenie przez niego zamierzonego celu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co zdaniem organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisów proceduralnych, nie znajduje potwierdzenia ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem NSA (wyrok z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1364/09) "przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie (...)". W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, NSA wyraźnie stwierdził, że "ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ (...) oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Natomiast subiektywny zamiar strony, dotyczący wcześniejszego, aktualnego czy przyszłego korzystania z gruntu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1367/08)". Sąd podziela przy tym stanowisko wnoszącego sprzeciw, że jeśli w ocenie organu odwoławczego istniała konieczność zwrócenia się (niezależnie od uregulowań dekretu) z powyższym zapytaniem do wnioskodawcy, to organ odwoławczy mógł to uczynić w ramach art. 136 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., przewidującego uprawnienia dla organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należy uznać za nieuprawnione (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 348/18). Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzić się wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z kolei uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej Instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, a także art. 138 k.p.a. W sytuacji kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie wynika aby zachodziła potrzeba jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania dowodowego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Zawarte w pisemnych motywach decyzji krytyczne uwagi odnoszą się wyłącznie do dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny zebranego materiału. Natomiast obowiązkiem organu odwoławczego była ponowna ocena zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego oraz ocena stanowiska tego organu, przedstawionego w przedmiotowej decyzji. Reasumując Sąd zgadza się z wnoszącym sprzeciw Prokuratorem, że materiał dowodowy znajdującej się w aktach sprawy umożliwia dokonanie merytorycznej oceny sprawy przez organ odwoławczy i wydanie decyzji (zwłaszcza, że organ odwoławczy nie odniósł się do oceny zasadności zastosowania przez Prezydenta [...] art. 214a u.g.n.) Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.