I SA/Wa 1303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia C. R. i J. R. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...]. Pismem z [...] czerwca 2014 r. C. R. i J. R. wnieśli o częściową zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., w zakresie obejmującym pas gruntu o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowy grunt wchodził w skład nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] oraz stanowił własność C. i J. małżonków R. Przy podziale działki w 1987 r. grunt o pow. [...] m2 został włączony w skład ulicy w celu jej poszerzenia, zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego.  Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali, aby przysługiwał im interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Organ podniósł, że C. R. i J. R. nie byli w dniu 31 grudnia 1998 r., ani po tej dacie właścicielami działki nr [...] (ul. [...]) oraz pasa gruntu o pow. [...] m2 . C. R. i J. R. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r. Podali, że przysługuje im interes prawny z uwagi na fakt, że w skład działki nr [...] wchodzi grunt o pow. [...] m2 odebrany skarżącym bez odszkodowania na poszerzenie ulicy, które nie doszło ostatecznie do skutku. Wobec tego przedmiotowy grunt powinien być im zwrócony. W konsekwencji, zdaniem skarżących, powinni byli zostać uznani przez organ za strony postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zgodnie z art. art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy podkreślił, że z powyższego przepisu wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania powinno pochodzić od strony. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt: IV SA 599/99, lex nr 54727). Natomiast stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nic może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister wyjaśnił, że pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno interes prawny jak i obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, dla której może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Mieć interes prawny lub obowiązek w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego lub obowiązku trzeba odróżnić interes lub obowiązek faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego poprzeć żadnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powyższe przepisy, mające charakter materialnoprawny, wskazują że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi w dniu 31 grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni, oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 1987 r., nr [...], wydaną na wniosek C. i J. małżonków R. Naczelnik Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Wydzielenie działek nastąpiło na podstawie dokumentów geodezyjnych zewidencjonowanych [...] sierpnia 1987 r. w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] pod numerem [...]. Od decyzji strony nie złożyły odwołania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 21 sierpnia 1987 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z powyżej opisanej dokumentacji geodezyjnej, w szczególności z protokołu granicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] oraz z wniosku skarżących z [...] czerwca 2014 r. o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz pisma Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. znak: [...], C. i J. małżonkowie R. odstąpili pod ul. [...] (działka nr [...]) grunt o pow. [...] m2 wydzielony z działki nr [...] (dawnej działki nr [...], zapisanej w KW nr [...]). Powierzchnia ta została włączona do działki nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w [...]. Z kolei z umowy darowizny zawartej [...] października 1987 r., rep. [...] nr [...] wynika, że C. i J. małżonkowie R. darowali swoim dzieciom: M. L. działkę nr [...]o pow. [...] m2, K. R. działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz A. R. udział w [...] części działki nr [...] o pow. [...] m2. W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego nie wynika, aby tytuł prawny do spornej nieruchomości aktualnie bądź w dacie 31 grudnia 1998 r. przysługiwał skarżącym, a wobec tego stwierdził, iż nie posiadają oni interesu prawnego w niniejszej sprawie. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. skargę złożyli C. R. i J. R. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 61a § 1 kpa, poprzez błędne uznanie, że nie byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami pasa gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego obecnie część nieruchomości o nr [...], a co za tym idzie błędne uznanie, że nie przysługuje im przymiot strony; 2) naruszenie art. 7 kpa, poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego (w tym nieważności protokołu granicznego), a także poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu 3) działanie niezgodne z art. 8 kpa, poprzez utrwalanie stanu krzywdzącego skarżących, a także poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, czego skutkiem było wydanie zaskarżonego postanowienia dopiero po 20 miesiącach. Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2014 r., zmianę decyzji z [...] czerwca 2011 r. w sposób przez nich wnioskowany, zasądzenie kosztów postępowania i kosztów wykonania wszelkiej dokumentacji, która w przyszłości okaże się niezbędna do pełnego uwidocznienia ich prawa własności do gruntu o pow. [...] m2. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie istnieje żaden dokument, który w sposób w pełni zgodny z prawem odbierałby im prawo własności do pasa gruntu o powierzchni [...] m2, wydzielonego z dawnej działki nr [...] - wobec tego 31 grudnia 1998 r. byli właścicielami tego gruntu. Zarzucili, że protokół graniczny w 1987 r. podpisał jedynie J. R., natomiast C. R. nie została poinformowana przez geodetę o treści protokołu i nie złożyła pod nim swego podpisu, co powoduje że protokół ten jest nieważny. W ocenie skarżących oznacza to, że nieważne jest też przesunięcie granicy działki, tym samym nieważne jest wydzielenie [...] m2 z ich działki i włączenie jej pod ulicę. Wobec powyższego decyzja Wojewody [...] nr [...] powinna być zmieniona, ponieważ została wydana bez dokładnego sprawdzenia stanu własnościowego całej powierzchni działki drogowej nr [...] (tj. ul. [...]). Skarżący podnieśli, że wydzielenie gruntu z ich działki i włączenie do działki ulicznej nr [...] stało się nieaktualne, wobec tego powinno zostać unieważnione a jego skutki cofnięte. Stan ten jest niezgodny z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W piśmie procesowym z [...] listopada 2016 r. skarżący poparli skargę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji. Konstrukcja przepisu art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, które są ewentualnie obarczone poważnymi wadami, służą bowiem nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych zawarte w przepisach art. 145 kpa (wznowienie postępowania) i 156 kpa (stwierdzenie nieważności). Podnieść należy, że przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, wobec czego krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wystąpili o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Skarżący domagali się wyłączenia z działki nr [...] pasa gruntu o pow. [...] m2, położonego przy działkach: nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponieśli, że wskazana powierzchnia została wyłączona w 1987 r. z działki stanowiącej ich własność w celu poszerzenia ulicy - zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania. Wniosek skarżących o zmianę decyzji był jednoznaczny i nie budził wątpliwości. Wskazać jednakże należy, że małżonkowie R. nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Nie byli też adresatami tej decyzji. Kwestionowana decyzja nie przyznawała im żadnych praw. Tymczasem, jak wyżej zaznaczono, zgodnie z przepisem art. 155 kpa, tylko decyzja na mocy której strona nabyła prawo może być zmieniona na podstawie tego przepisu. Ponadto należy zgodzić się z organem, że z akt sprawy nie wynika, aby w dniu [...]grudnia 1998 r. skarżący byli właścicielami działki o pow. [...] m2 przylegającej do działek: nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika bowiem z mapy sytuacyjnej dawnej działki nr [...], pochodzącej z księgi wieczystej kw. [...], wpisanej do ewidencji zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...][...] sierpnia 1987 r., za nr [...], powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] m2, a nie [...] m2, jak wskazano w księdze wieczystej. Z kolei działka nr [...] o pow. [...] m2 była przedmiotem podziału dokonanego decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1987 r. Mapa sytuacyjna z [...] sierpnia 1987 r., wskazująca faktyczną powierzchnię działki powołana jest także w akcie notarialnym z [...] października 1987 r. - umowie darowizny. Z § 1 tej umowy wynika, że nieruchomość ma pow. [...] m2. Natomiast z aktu tego nie wynika, aby przedmiotem darowizny była jedynie część dawnej działki nr [...] (wcześniej oznaczonej nr [...]). Wobec tego (poza przyczynami wyżej powołanymi) prawidłowe jest stanowisko organów odnośnie braku interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r., do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 155 kpa. Skutkiem tego było wydanie postanowienia na podstawie art. 61a kpa. Niezasadne jest więc zarzut naruszenia przez organy art. 61a kpa. Wobec wyżej omówionych dowodów brak interesu prawnego wnioskodawców jest oczywisty. Badanie legitymacji procesowej nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 kpa. Skarżący upatrywali naruszenie tych przepisów w wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, w tym nieuznaniu "nieważności" protokołu granicznego, nieuwzględnienie ich słusznego interesu, przewlekłym prowadzeniu postępowania, a także wadliwości decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Jednakże organ nie prowadził postępowania w sprawie zmiany decyzji, gdyż odmówił jego wszczęcia. Ustalenia organu dotyczyły jedynie legitymacji skarżących do żądania zmiany decyzji. Organ nie mógł więc badać zaistnienia przesłanek z art. 155 kpa, w tym słusznego interesu strony. Nie był też uprawniony do kontroli decyzji z [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i może być wzruszona w trybach nadzorczych, pod warunkiem istnienia wad uzasadniających owe wzruszenia. Natomiast przewlekłość postępowania czy też bezczynność organu, która zdaniem skarżących, zaistniała w niniejszej sprawie, nie może być oceniana w tym postępowaniu i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestie te mogły być przedmiotem odrębnej skargi tj. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.