I SA/Wa 1304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz G. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie z wniosku G. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [....], oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...], stanowiącej współwłasność M. P., P. P., B. P., P. W. i W. A. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydium Rady Narodowej miasta P. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1969 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1970 r., orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1969 r. Pismem z dnia 21 czerwca 2006 r. G. G. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] sierpnia 1969 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1969 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., a następnie postępowanie zostało podjęte postanowieniem organu z dnia [...] września 2010 r., by następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury ponownie zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem G. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że nie ma pewności, iż A. R. nie żyje, w związku z tym zasadnym jest ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 kpa. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia zależności pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie sądu o nabyciu praw do spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Następstwo prawne po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Jednocześnie stosownie do treści art. 1025 § 2 kc domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Jest to domniemanie ustawowe, skuteczne wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej. Na podstawie art. 28 oraz art. 30 § 4 kpa stroną postępowania administracyjnego jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że A. R. jako spadkobierca po P. W. (zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. P. z dnia [...] grudnia 1966 r. sygn. akt [...]) był współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 kpa, albowiem w trakcie postępowania organ nadzorczy został poinformowany przez pełnomocnika G. G. o zgonie A. R. W pismach z dnia 30 kwietnia 2007 r. i 4 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej poinformował bowiem organ, że A. R. w latach [...]-tych wyjechał do [...] i tam zmarł nie pozostawiwszy spadkobierców. W piśmie z dnia 18 stycznia 2007 r. została określona data zgonu A. R. za granicą na 1999 r. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że stronami niniejszego postępowania są również następcy prawni po A. R., a organ ma obowiązek zapewnić udział w postępowaniu wszystkim spadkobiercom tej osoby, co jest niemożliwe bez prawidłowego ustalenia ich przez sąd. Mając powyższe na uwadze, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. G., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazała, że nie dysponuje aktem zgonu po A. R., a nadto nie ma ona pewności, czy A. R. faktycznie zmarł, gdyż informacja o jego śmierci nie jest udokumentowana. Wobec czego skarżąca nie może wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadek po A. R. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postawę prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sytuacji przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, winien kierować się naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, które zawarte są m. in. w art. 6 i art. 7 kpa, czyli zasadą praworządności oraz zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej. Wraz z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 kpa organy administracji zobowiązane są przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej orzeczenia (art. 107 § 3 kpa). Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił w danej sprawie czy też nie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa orzeczenie powinno być należycie uzasadnione, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą po to, aby prawidłowo ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy oraz uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne organu mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie wydanego w sprawie orzeczenia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Minister Infrastruktury co najmniej przedwcześnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. R. (spadkobiercy po jednym z dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) zobowiązując jednocześnie skarżącą do zwrócenia się do sądu powszechnego w celu uzyskania postanowienia stwierdzającego prawa spadkowe po tej osobie. W pierwszej bowiem kolejności organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że A. R. nie żyje. Dopiero po bezspornym ustaleniu przez Ministra, że osoba ta nie żyje, mógłby on ewentualnie rozważyć konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zobowiązać stronę tego postępowania do podjęcia działań w celu ustalenia wszystkich następców prawnych A. R. Zdaniem Sądu, opartym na analizie akt administracyjnych sprawy, nie można uznać, że organ nadzoru przed wydaniem kwestionowanego postanowienia, podjął jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie, że A. R. nie żyje. Taki brak działania jest tym bardziej niezrozumiały, że Minister w tej kwestii powołuje się jedynie na informacje uzyskane od skarżącej, co do których wyjaśniła ona wyraźnie w piśmie z dnia 28 grudnia 2010 r., że "nie ma stuprocentowej pewności, że A. R. nie żyje" oraz nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Zatem, jak określił to pełnomocnik skarżącej w złożonej skardze, informacja ta pochodzi z "plotki, której nie była w stanie zweryfikować." Oparcie zaś przez organ wydanego w sprawie orzeczenia na niczym niepotwierdzonej rodzinnej "plotce" niewątpliwie jest naruszeniem przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zgodnie z prawem uznać za wystarczające do zawieszenia postępowania administracyjnego i zobowiązania skarżącej do podjęcia określonych działań przed sądem powszechnym jedynie niczym niepotwierdzonego domniemania, że strona postępowania zmarła. Takie postępowanie organu może prowadzić do zobowiązania strony postępowania do podjęcia działań niemożliwych z punktu widzenia prawa. Jeśli bowiem A. R. żyje (a fakt jego śmierci nie jest w sprawie w żaden sposób udowodniony), to zobowiązanie skarżącej do dostarczenia sądowego stwierdzenia nabycia spadku po osobie żyjącej jest żądaniem niemożliwym do spełnienia z punktu widzenia prawa. Takie działanie organu uznać również należy za naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 6 i 7 kpa (zasady legalizmu i prawdy obiektywnej) w szczególności, że zawieszenie postępowania jest to instytucja tamująca bieg postępowania i opóźniająca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że dopóki organ nie jest w posiadaniu dowodu potwierdzającego fakt śmierci A. R. (aktu zgonu lub orzeczenia o uznaniu za zmarłego), to nie może z tej przyczyny w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić postępowania nadzorczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy A. R. żyje i gdzie przebywa, czy też kiedy i gdzie zmarł. W tym celu organ winien wystąpić do odpowiednich organów ewidencji ludności, ewentualnie organów paszportowych i konsularnych w celu uzyskania odpowiednich dokumentów i dowodów. Wyjaśnić przy tym należy, że treść znajdującego się w aktach sprawy pisma Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] lutego 2011 r. jest co najmniej niepełna, a przez to niezrozumiała i winna być przedmiotem dalszych ustaleń. Dopiero po bezspornym ustalenia przez Ministra, czy A. R. żyje, czy też zmarł, organ ten będzie mógł podjąć adekwatne do ustalonej sytuacji dalsze przewidziane prawem działania, w tym ewentualnie rozważy też konieczność skorzystania z treści art. 34 kpa, biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 93/05 (dostępny pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (pub. OSNC 1990/1/11). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.