I SA/Wa 1307/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. i J. K. od decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w S. – gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, przysługującego J. K. i K. K., w prawo własności nieruchomości oraz dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że na skutek wniosku K. i J. K., Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2008 r. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności oraz ustalił opłatę z tytułu przekształcenia w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpili K. i J. K., wnosząc o udzielenie bonifikaty w wysokości 90% od opłaty ustalonej w punkcie 2 tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. podniosło, iż o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, ogrodniczej czy rybnej. Z ustaleń organu wynika, że prawo użytkowania wieczystego skarżący nabyli na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2002 r., a w związku z tym w dniu wejścia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości byli oni użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta stanowi nieruchomość rolną, bowiem z akt sprawy wynika, iż w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), działka położona jest na terenie oznaczonym symbolami: [...] ([...]) i [...] ([...]). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka stanowi następujące użytki: [...]. Zatem zadaniem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Gdyby okazało się, że nieruchomość nie została przekazana do ww. Zasobu, to należałoby ustalić, czy w sprawie miał (lub też nie) zastosowanie art. 13 ust. 2 tej ustawy. Natomiast gdyby nieruchomość została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, wówczas stroną postępowania byłaby Agencja Nieruchomości Rolnych, zaś opłata z tytułu przekształcenia winna być wniesiona na konto Agencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca wprowadził zasadę odpłatności przekształcenia na rzecz dotychczasowego właściciela. W stosunku do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Agencja jest zatem państwową osobą prawną, która wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i to na jej rachunek powinna zostać rozdysponowana kwota opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należącej do jej zasobów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponadto wyjaśniło, iż organ orzekający powinien ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie, w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wnioskodawcy przysługuje bonifikata i zadaniem organu jest poinformowanie o tym wnioskodawcy, jak również o możliwości rozłożenia opłaty za przekształcenie na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło także, że w niniejszej sprawie organ orzekający przerzucił na wnioskodawcę ustalenie, czy przysługuje mu bonifikata, przy czym wskazał na przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 4 ust. 4 powołanej ustawy osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością rolną, a więc powołany przepis jej nie dotyczy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 9 tej ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. i K. K., zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. i wskazując, iż ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa powinno być dokonane (...) "w ramach wewnętrznego postępowania organów administracji jeszcze przed wydaniem decyzji" (...). Podnosząc powyższy zarzut skarżący wnieśli o uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem prawa oraz wystąpili o utrzymanie w mocy pkt 1 decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości. Ponadto skarżący wnieśli o ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia w kwocie niższej niż podana w powyższej decyzji przy przyjęciu za podstawę jej obliczenia wyceny nieruchomości obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdziła, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie konieczne jest wyjaśnienie, że w ramach postępowania sądowego nie następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a jedynie dokonuje się kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Wobec tego uwzględnienie skargi w postępowaniu sądowym skutkować może uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności czy też stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa, a poza kognicją sądu pozostaje rozstrzygnięcie żądania zgłoszonego w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustalenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku J. i K. K., do którego odnoszą się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) i określenie warunków przekształcenia, następuje wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego i pozostaje w kompetencji właściwych organów administracyjnych. Wobec tego w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe nie było dopuszczalne zawarcie rozstrzygnięcia co do wniosku skarżących o ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono także zarzut uchybienia terminu do załatwienia sprawy, a więc naruszenia art. 35 k.p.a. Przedstawiony zarzut mógłby być przedmiotem oceny postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na bezczynność organu po wcześniejszym wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia. Przewlekłe prowadzenie postępowania i wydanie decyzji po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie jest wadą, która obligowałaby organ przełożony lub sąd do uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. Wymieniona powyżej skarga nie została wniesiona, a w niniejszym postępowaniu Sąd mógł ocenić jedynie czy wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył prawo w sposób mający wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podsumowując, niedotrzymanie ustawowego terminu do wydania decyzji nie ma wpływu na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2000 r., V SA 422/00, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r., II SA/Wa 161/08, niepubl.). Powyższe oznacza także, iż niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli okaże się, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż uchylenie decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2008 r. było motywowane koniecznością ustalenia przez organ pierwszej instancji czy przedmiotowa nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż ma to znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego i podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, iż organ pierwszej instancji powinien ocenić czy wnioskodawcy przysługuje bonifikata i zadaniem tego organu jest poinformowanie wnioskodawcy o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przerzucił na wnioskodawcę ustalenie, czy przysługuje mu bonifikata, a ponadto organ ten rozstrzygnął wniosek o udzielenie bonifikaty na podstawie przepisów, które w sprawie nie miały zastosowania. Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowisko co do zakresu postępowania uzupełniającego wskazuje na zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ ten powinien orzec o przekształceniu prawa tylko wtedy, gdyby sprawa została wyjaśniona w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, gdyż organ ten nie ustalił czy nieruchomość weszła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Okoliczność ta miała znaczenie, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, dla określania strony postępowania administracyjnego i podmiotu uprawnionego do otrzymania opłaty z tytułu przekształcenia. Organ pierwszej instancji powinien także, realizując obowiązki wynikające z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśnić sprawę w zakresie podstaw do udzielenia bonifikaty, przy czym organ ten był także obowiązany do poinformowania wnioskodawców o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Mając na uwadze wymienione okoliczności Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tym miejscu należy jedynie dostrzec, gdyż umknęło to uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcia (pkt 3 i 4 decyzji), które nie są przewidziane w przepisach ustawy. Skutki wydania decyzji o przekształceniu wynikają bowiem wprost z przepisów ustawy (art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 6), co oznacza, że decyzja o przekształceniu nie powinna zawierać w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć (por. odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1999 r., I SA 1888/98, niepubl.). Wskazane uchybienie powinno stanowić kolejną podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd wyjaśnia, odnosząc się do wniosku zawartego w pkt 2. skargi, że konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, a więc także w części zawierającej rozstrzygnięcie określone w pkt 1 decyzji, gdyż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że przedmiot postępowania administracyjnego nie ma w tym przypadku charakteru podzielnego, co skutkuje wydaniem jednej decyzji zawierającej wszystkie wymagane ustawą rozstrzygnięcia: orzeczenie o przekształceniu i wysokości opłaty. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.