I SA/Wa 1309/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Prezydenta Miasta L., uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Legnickiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego "P.", zwanego dalej "P.", zabudowanymi nieruchomościami gruntowymi położonymi w L. przy ul. [...] – w zakresie dotyczącym działki nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Legnickiego w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Wojewoda Legnicki decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) stwierdził nabycie przez P. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...], położonego w L. przy ul. [...] oraz nieodpłatne nabycie własności zabudowań położonych na działce nr [...]. Pismem z dnia 20 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] podnosząc, że wchodzi ona w pas ulicy [...], zabudowana jest chodnikiem i taką funkcję posiadała według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Legnickiego w części dotyczącej działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia skargi Prezydenta Miasta L., wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2316/03 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazując, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, kiedy i w jakim celu wydzielono działkę nr [...], a ustalenie tej okoliczności może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ustalenia te są niezbędne dla stwierdzenia, czy Wojewoda Legnicki uwłaszczając P. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], nie objął uwłaszczeniem gruntu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był już w zarządzie tego przedsiębiorstwa, wchodząc w skład drogi publicznej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie dotyczącym działki nr [...] wskazując w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie zaistniały też inne przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wykaz zmian gruntowych z dnia 27 października 1998 r. wskazuje, że działki nr [...] i nr [...] powstały z działki nr [...], zaś działka nr [...] objęta była decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r., z której wynikało prawo zarządu P. Oznacza to, że istniały przesłanki uwłaszczenia określone w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydzielenie działki nr [...] nastąpiło dopiero w 1995 r., co wynika z protokołu ogłoszenia pomiaru stanu władania, gdyż grunt objęty tą działką wykorzystywany był jako chodnik. Organ podkreślił, iż decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., a z akt sprawy nie wynika, aby w tej dacie działka nr [...] wchodziła w skład ul. [...] stanowiącej działkę drogową nr [...] (obecnie ta ulica oznaczona jest jako działka nr [...]), co potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów obrazujący stan przed odnowieniem operatu w 1995 r. Późniejsze poszerzenie drogi nie może działać z mocą wsteczną. Organ nadzoru zauważył, iż uwłaszczenie jest uzależnione od stanu prawnego nieruchomości, a nie od faktycznego władztwa, które może wykonywać także osoba trzecia i którego uwłaszczenie nie narusza. Prezydent Miasta L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja uwłaszczeniowa objęła uwłaszczeniem także grunt, który jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. wchodził w skład drogi publicznej, stanowił chodnik urządzony jeszcze w latach siedemdziesiątych XX wieku i taką też funkcję pełni obecnie. W 1995 r. w wyniku odnowienia ewidencji gruntów wydzielono tę działkę jako urządzony element drogi – chodnik przyległy do pasa jezdni ul. [...]. Oznacza to, że nie nastąpiło poszerzenie drogi. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. Z art. 127 § 3 kpa, uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Legnickiego z dnia [...] grudnia 1998 r. w zakresie w dotyczącym działki nr [...]. Organ powtórzył ustalenia poprzedniego postępowania, że działki nr [...] i nr [...] powstały z działki nr [...], zaś działka nr [...] objęta była decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r., z której wynikało prawo zarządu P. Oznacza to, że istniały przesłanki uwłaszczenia określone w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r., a w tej dacie teren wyodrębniony jako działka nr [...] był objęty ulicą [...] (d. ul. [...]). Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich – ulic miejskich. Natomiast stosownie do art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarządcami dróg publicznych były organy wymienione w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, jeżeli osoby te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ustawy). W ocenie organu, decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Legnickiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (prawa osób trzecich). W sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "P." S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie była w zarządzie skarżącej, podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nieruchomość stanowiła mienie "P." S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. Ponadto zarzuciła decyzji naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej w dniu 5 grudnia 1990 r. była w jej zarządzie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody Legnickiego z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzająca nabycie przez P. z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych w L. przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem z mocy prawa przez ww. przedsiębiorstwo własności zabudowań posadowionych na działce nr [...]. W sprawie istotne jest, że zaskarżona decyzja zapadła w następstwie uchylenia poprzednich decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2316/03, w uzasadnieniu którego Sąd zawarł konkretne wytyczne dla organu administracji w zakresie ustaleń stanu faktycznego mających znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, kiedy i w jakim celu wydzielono działkę nr [...]. Chodzi bowiem o stwierdzenie, czy Wojewoda Legnicki uwłaszczając P. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], nie objął uwłaszczeniem gruntu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był już w zarządzie tego przedsiębiorstwa, wchodząc w skład drogi publicznej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosując się do wytycznych Sądu Minister Transportu i Budownictwa ustalił, że działki nr [...] i nr [...] powstały z działki nr [...], na co wskazuje wykaz zmian gruntowych z dnia 27 października 1998 r. Działka nr [...] objęta była decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lutego 1987 r., z której wynikało prawo zarządu P. Wydzielenie działki nr [...] nastąpiło dopiero w 1995 r., co wynika z protokołu ogłoszenia pomiaru stanu władania, gdyż grunt objęty tą działką wykorzystywany był jako chodnik. Z akt sprawy nie wynika, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] wchodziła w skład ul. [...] stanowiącej działkę drogową nr [...] (obecnie ta ulica oznaczona jest jako działka nr [...]), Potwierdza to wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów obrazujący stan przed odnowieniem operatu ewidencji gruntów w 1995 r. Na podstawie tych ustaleń organ nadzoru doszedł do wniosku, że decyzji uwłaszczeniowej Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1998 r. nie można zarzucić naruszenia prawa. Całkowicie odmienne ustalenia przyjął organ w decyzji podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Budownictwa stwierdził, że "decyzja uwłaszczeniowa odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r., a w tej dacie teren wyodrębniony jako działka nr [...] był objęty ulicą [...] (d. ul. [...])", nie wyjaśniając jednak, na jakich się oparł dowodach i z jakich przyczyn dowody będące podstawą ustaleń w poprzedniej decyzji nie są miarodajne. Jest poza sporem, że – jak stwierdził Minister Budownictwa - zarządcami dróg publicznych były organy wymienione w art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. Nie ma też powodu, by kwestionować, że ulica [...] (obecnie [...]) była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Te kwestie pozostają poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalone, czy uwłaszczona na rzecz P. działka nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną w sensie zarówno faktycznym ale przede wszystkim prawnym. Ta zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. - kwestia nie została przez organ nadzoru wyjaśniona. Co więcej, organ powiększył wątpliwości w tej sprawie prezentując sprzeczne wobec siebie ustalenia i płynące z tego wnioski co do wyniku sprawy. W takim stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza podstawową zasadę ustalenia prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa. Organ naruszył również zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) wskutek wyprowadzenia odmiennych wniosków w oparciu o ten sam materiał dowodowy. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przedwczesne przyjęcie, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1998 r. rażąco narusza prawo w części odnoszącej się do działki nr [...]. Rodzaj i ciężar wykazanych naruszeń przesądza, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji winien w ramach postępowania nadzorczego, prowadzonego z zachowaniem zasad wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonać rzetelnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mając na uwadze poruszone przez Sąd okoliczności dotyczące w szczególności ustalenia czy sporna działka nr [...] stanowiła w dacie 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną i w oparciu o jednoznaczny stan faktyczny i prawny spornej działki dokonać ustaleń pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa Podjęte ostateczne rozstrzygnięcie winno czynić zadość przepisom art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.