I SA/Wa 131/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. i M. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. i M. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 131/04 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w G., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], ark. mapy [...], stanowiącej własność M. L. oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] złotych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast M. L., podnosząc, iż wartość nieruchomość powinna zostać ustalona na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, nie zaś na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania. W dniu 14 listopada 2003 r. M. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest zatem ustalenie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Potwierdza to dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach z dnia 16 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 1526/98 oraz z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 2304/99 wskazujące, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady. Odmienna wykładnia przepisu art. 32 ust 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, przyjęta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 126/01 nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie Sąd Najwyższy w powołanym wyroku stwierdził, iż data wydania decyzji lokalizacyjnej jest właściwa do ustalenia stanu nieruchomości, natomiast jej wartość ma być ustalona na dzień wydania decyzji odszkodowawczej, jednakże stanowisko to zostało zaprezentowane po wydaniu kwestionowanej decyzji. W świetle zaś dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego "rażące naruszenie prawa z reguły jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa", jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretacją, nawet w konkretnych wypadkach – mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza –inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą, albo bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawa ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni: chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji". Taki pogląd wyrażony został przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu składu siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt III ZP 34/00 (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1201/96). Organ wojewódzki w dacie orzekania ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z dotychczas uznaną w orzecznictwie wykładnią przepisu art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych, bowiem uwzględnił wyceny dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień [...] października 1996 r., to jest. na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W związku z tym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] rażąco narusza przepis art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. złożyli skargę M. i M. małżonkowie L. i wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] i decyzji z dnia [...] października 2003 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], ze względu na uchybienie określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaskarżanej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie normy z przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w związku z art. 37 ustawy o autostradach płatnych z dnia 27 października 1994 r. w związku z art. 32 tej ustawy, i błędne przyjęcie, że wartość wywłaszczanej pod autostradę nieruchomości powinna zostać ustalona na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady, nie zaś na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Nabywanie nieruchomości na cele budowy autostrad płatnych w drodze wywłaszczenia regulowane jest jedynie częściowo przepisami ustawy o autostradach płatnych (art. 29-32 tej ustawy), mającymi w tym zakresie charakter regulacji szczególnej (lex specialis) względem ogólnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawach wywłaszczenia nieruchomości (lex generalis). Stąd także art. 37 ustawy o autostradach płatnych stanowi wyraźnie, że w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy obu wymienionych ustaw powinny być interpretowane i stosowane w sposób zgodny z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust 1 Konstytucji RP), a w danym wypadku w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnoprawnych gwarancji ochrony prawa własności, wynikających z art. 21 ust 1 i ust 2 oraz z art. 64 ust 2 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad wszczyna się po uprzednim wydaniu tzw. decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (art. 29 w związku z art. 22 ustawy o autostradach płatnych). Przy czym art. 32 ust 1 ustawy o autostradach płatnych stanowi, że: "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady". Natomiast w pozostałym zakresie znajdują w tym wypadku zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości. Art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. o wywłaszczeniu nieruchomości pod budowę autostrady płatnej. Postępowanie takie toczy się w nowej sprawie, w toku którego należy wykazać, czy decyzja dotknięta została jedną z ciężkich wadliwości, o których nowa w art. 156 § 1 kpa. Organ nie przeprowadził należycie postępowania nadzorczego. W dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o wywłaszczeniu na cele budowy autostrady płatnej [...], nieruchomości położonej w G. gmina K., stanowiącej własność M. i M. małżonków L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obowiązywała ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627, Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 496 i nr 156, poz. 775, Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 885, Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Art. 32 tej ustawy stanowił: "1. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, 2. Wartości nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). 3. Odszkodowanie, o którym mowa w ust 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w czasie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. 4. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się ze środków finansowych przekazywanych wojewodzie przez Agencję". Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. H. z dnia [...] stycznia 1999 r. w jego części "Opinia końcowa" wynika, że biegły wziął pod uwagę stan, a także inne okoliczności przytoczone w opracowaniu według stanu i poziomu cen na dzień [...] października 1996 r., a więc na dzień, gdy decyzja o lokalizacji autostrady stała się ostateczna. W części pierwszej operatu szacunkowego podane zostało (str. 2), że wartość rynkowa określona jest według stanu nieruchomości na dzień uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu i poziomu cen na dzień wydania opinii. Ustalona wartość nieruchomości wynosiła [...] zł. [...] Urząd Wojewódzki w P. Wydział Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Katastru i Nieruchomości w piśmie z dnia 16 kwietnia 1999 r. dokonał waloryzacji tej kwoty przez współczynniki waloryzacyjne od 16 października 1996 r. do marca 1999 r., co stanowiło wartość [...] zł, która to wysokość odszkodowania miała podlegać dalszej waloryzacji do dnia wypłaty odszkodowania. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. przyjęto kwotę [...] zł. tytułem odszkodowania za wywłaszczoną działkę [...] o pow. [...] ha. Taki sposób obliczania odszkodowania stoi w rażącej sprzeczności z powołanym wyżej art. 32 ust 3 ustawy o autostradach płatnych, który nakazywał waloryzację na dzień wypłaty odszkodowania, a nie na dzień ustalenia odszkodowania. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze słusznie zauważył, że przepis art. 32 powołanej ustawy o autostradach płatnych był różnie interpretowany, co nie może samo w sobie stanowić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej jednak sprawie, wobec istnienia innej ciężkiej wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r., pogląd ten nie może mieć decydującego znaczenia. Sąd uznał, że postępowanie nadzorcze nie zostało należycie przeprowadzone, gdyż w tym postępowaniu organ obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a nie tylko te, które podnosi strona, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 kpa i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).