I SA/Wa 131/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Szymańska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 131/10 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 6 marca 1980 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej G. [...] stanowiącej własność M. W., nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] Wojewoda G. stwierdził przejście na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958r. Nr 11, poz. 37). W dniu 30 kwietnia 1997 r. I. B., następczyni prawna M. W., wystąpiła z wnioskiem do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody G. z dnia [...] marca 1980 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku I. B. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...]. Decyzja PUMiRM stała się ostateczna. Pismem z dnia 26 marca 2004 r. I. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazuje na to analiza dokumentacji archiwalnej znajdującej się w aktach sprawy, zgromadzonej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zakwestionowanej decyzji nadzorczej. W ocenie Ministra Infrastruktury, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. prawidłowo ustalił, że [...] Zarząd [...] zarządzał nieruchomością od roku 1952 w sposób władczy bez tytułu prawnego, a zatem były podstawy do zastosowania art. 17 pkt 2 lit b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., jak również właściwie ocenił legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Minister podkreślił, że strony zostały prawidłowo pouczone o możliwości wystąpienia w trybie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., jednakże z możliwości takiej żadna ze stron wówczas nie skorzystała. Ponadto wskazał, że postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sprzedanych lokali wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, jednak brak udziału bez własnej winy w postępowaniu nie może przesądzać o nieważności decyzji, może być natomiast przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek I. B. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Decyzję ostateczną I. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 17 ust. pkt lit. b" ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 107, 77, 81 i 10 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Zdaniem skarżącej, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającym na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony prezentowanych w toku przedmiotowego postępowania. W szczególności organ zaniechał zajęcia stanowiska co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczając się do powtórzenia formuły o potwierdzeniu zasadności rozstrzygnięcia z [...] grudnia 1999 r. oraz przytaczając fragment uzasadnienia poprzedniej decyzji. W ten sposób organ uchylił się od przeprowadzenia kontroli wydanego przez siebie wcześniej rozstrzygnięcia. Nadto Minister Infrastruktury w obu wydanych przez siebie decyzjach pominął uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, bowiem brak jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie powodów zastosowania określonego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy oraz wskazówek co do zastosowanej wykładni. W świetle szczegółowo uzasadnionego stanowiska strony powoduje to, że organ ten wydając obie zaskarżone decyzje rażąco naruszył przepisy art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uniemożliwiając Stronie kontrolę dokonanych rozstrzygnięć i uchybił zasadom postępowania wynikającym z art. 6-8 i art. 11 K.p.a. Skarżąca w skardze przedstawiła również przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. z naruszeniem prawa, odnosząc się w tym zakresie do orzecznictwa Sądu Najwyższego z lat sześćdziesiątych, dotyczącego stosowania art. 17 pkt 2 lit b ustawy z 25.02.1958 r. Wskazała także, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. powołał dokumenty, które nie istnieją, względnie istnieją, lecz nie dotyczą przedmiotowego stanu faktycznego, tj. dokumenty odnoszące się do [...] Zarządu [...] w L., a nie jak w okolicznościach niniejszej sprawy - w G. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. SA/Wa 475/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Sąd podkreślił, że to nie decyzja Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] marca 1980 r. winna być przedmiotem badania Ministra Infrastruktury, ale decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. Tymczasem Minister dokonał ponownej kontroli decyzji Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] marca 1980 r. i stwierdziwszy, ze decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa wywiódł, że wobec tego decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jest prawidłowa. Sąd zwrócił uwagę, że rozpoznanie sprawy na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja, kwestionowana przez skarżącego. Formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] oraz decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] grudnia 1999 r. [...] Sąd wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury winien dokonać oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. biorąc pod uwagę wskazaną powyżej argumentację. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania B. S., reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 lit. a-c P.p.s.a. polegające na błędnym wskazaniu w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że sąd administracyjny I instancji nie wskazał w sposób wyczerpujący i konkretny oceny prawnej, wobec braku wskazania prawidłowej podstawy prawnej orzeczenia oraz wytycznych dla organu, co uniemożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.01.2010 r. OSK 1672/09 uchylił wyrok WSA w Warszawie z 6.08.2009 r. uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA wskazał, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Jak wynika z przytoczonej treści przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie formalne wymogi, jakim musi odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Jednak zważyć należy, że ich spełnienie jest niezbędne dla oceny legalności postępowania sądu, które prowadzone było w związku z kontrolą zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej. Wśród tych koniecznych elementów uzasadnienia wyroku istotne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala bowiem na zrozumienie przez strony postępowania sposobu myślenia sądu w danej sprawie oraz - w razie niezadowolenia z rozstrzygnięcia - na poprawne sformułowanie środka odwoławczego. Brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie pozwala również na kontrolę instancyjną wyroku. Za równoznaczną z brakiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy uznać sprzeczność wskazanej w uzasadnieniu podstawy prawnej ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Miało to miejsce w niniejszej sprawie. W sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny określają postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c P.p.s.a. Z lakonicznej i niejasnej, zdaniem NSA, treści wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, która z wymienionych przesłanek uchylenia decyzji, zdaniem Sądu I instancji, zaistniała w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał natomiast jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Ze wskazaną przez Sąd podstawą prawną nie ma związku ani sentencja wyroku, ani ocena prawna zawarta w części obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte na podstawie przywołanej w taki sposób, wymyka się spod kontroli instancyjnej. Brak zaś możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie podanej podstawy prawnej uzasadnia przyjęcie, że naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie skargę I. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Główny zarzut skargi, skierowany przeciwko decyzji z [...].12.1999 r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, zasadza się na tym, że Prezes UMiRM oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach, które w żaden sposób nie wynikają z dokumentów tej sprawy i istniejących w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznych. Skoro, stwierdza skarżąca, Prezes UMiRM rozstrzygnął sprawę na podstawie dokumentów, które jej nie dotyczyły, to jasnym jest, że wydanie decyzji w oparciu o takie ustalenia rażąco narusza art. 6-8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. W ocenie sądu tak postawiony zarzut nie jest precyzyjny. Należy bowiem odróżnić ustalenie okoliczności faktycznych spawy niezgodnie z rzeczywistym stanem wynikającym z akt administracyjnych, od redakcyjnego błędu uzasadnienia decyzji, polegającego na przywołaniu niewłaściwych dokumentów dla uzasadnienia okoliczności faktycznych w niej powołanych, stanowiących przesłankę merytorycznego rozstrzygnięcia. Taki błąd stanowi wprawdzie naruszenie przepisów proceduralnych wymienionych w skardze, ale mógłby on być skutecznym zarzutem odwołania od decyzji, złożonego w zwykłym trybie. W przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej rzecz przedstawia się już nieco inaczej. Ze względu na zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mamy do czynienia bardzo rzadko. Przy wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się co najmniej dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Drugie stanowisko prezentuje pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137). Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Sąd w obecnym składzie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru (Minister Infrastruktury), aby stwierdzić nieważność decyzji Prezesa UMiRM z [...].12.1999 r., nie mógł poprzestać na ustaleniu, że organ w kontrolowanym postępowaniu, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśnił i nie uzasadnił właściwie rozstrzygnięcia lub też uczynił to w sposób błędny, naruszający zaufanie do działania organów administracji. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno - gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musiał we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne było ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o rzeczywiste dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, niezależnie od tego, na co powołuje się kontrolowana decyzja. Takie ustalenia Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji z [...].01.2009 r. poczynił i na ich podstawie doszedł do przekonania, że decyzja Prezesa UMiRM z [...].12.1999 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].03.1980 r. mimo błędnego uzasadnienia w istocie odpowiada prawu. Na stronie 4 zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.2009 r. Minister Infrastruktury wymienia rzeczywiste dokumenty i dowody znajdujące się w aktach sprawy, w oparciu o które ustalona została przesłanka rozstrzygnięcia w decyzji z [...].03.1980 r. w postaci władania przez Skarb Państwa nieruchomością na dzień 31.12.1954 r. bez tytułu prawnego. Innymi słowy Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji potwierdził, że [...].12.1999 r. możliwe było wydanie decyzji w zupełności odpowiadającej prawu, której rozstrzygnięcie byłoby identyczne z tym, jakie zawarł Prezes UMiRM w swojej decyzji. Sąd w niniejszej sprawie podziela te ustalenia. To wszystko oznacza, że decyzja z [...].12.1999 r. nie wywołała skutku sprzecznego z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela także tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, którą powołuje Minister Infrastruktury, a z której wynika, że "treść art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) wskazuje, że postanowienia art. 17 pkt 2 odnoszą się do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271) jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu z art. 2 oraz art. 17 pkt 1 omawianej ustawy" (por. wyrok NSA z 8.05.2007 r. I OSK 40/07). Ponadto wykładnia dotycząca przepisu art. 17 pkt 2 lit b ustawy z 25.02.1958 r. w zakresie rozumienia pojęcia "władanie" nieruchomością przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa, zaprezentowana w powołanym w skardze wyroku Sądu Najwyższego z 23.12.1962 r. III Cr 566/61, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu tego przepisu, gdyż interpretacja przepisu, który może być różnie wykładany, nigdy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Tak więc i pozostałe jej wnioski nie mogły zostać uwzględnione.