I SA/Wa 1313/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skarg Spółdzielni [...] w W. i Prezydenta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących: Spółdzielni [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/WA 1313/07 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta W. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...], stanowiącej aktualnie działki ewid. nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], pochodzące z dawnej działki ewid. nr [...] z dawnego obrębu [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje: Decyzją z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomość, należącą do R. O. położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2000 r. R. O. wystąpił o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] motywując, że część tej działki nie została zabudowana. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej działki, uzasadniając, iż wykorzystana została na cele dla których nastąpiło jej wywłaszczenie, tj. pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą – szkołą podstawową i przedszkolem. Od decyzji tej złożył odwołanie R. O., podnosząc, że według jego rozeznania nie na całej powyższej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy nie stwierdzając podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA 2810/01 uchylił obie zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu podkreślił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było dostatecznych przesłanek, aby uznać, że cała wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jak również, że organ nie dokonał własnych ustaleń, co do zrealizowania celu wywłaszczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 zgodnie z którą, sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa - Wojewoda Mazowieckiego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wyznaczył z urzędu Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic: [...], stanowiącej - wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2006 r. zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. - działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, 2) nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, będące częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], na rzecz: 1) J. K. O. córki J. i S. w 1/3 części, B. A. K. z domu O. córki R. i J. w 1/3 części, S. J. O. syna R. i J. w 1/3 części. Jednocześnie zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że dawnej działce nr [...] z dawnego obrębu [...] odpowiadają obecnie działki z obrębu [...]: nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...]. Podniósł, że ze zgromadzonych akt administracyjnych sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość jedynie w części została zagospodarowana na cel wywłaszczenia tj. na części wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz szkołę podstawową i przedszkole. Organ wskazał, że w stosunku do niezagospodarowanej części dawnej działki [...] z dawnego obrębu [...] w przedmiotowym postępowaniu należało ustalić jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany. Starosta [...] wskazał, że między innymi dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] wywłaszczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Zdaniem organu, z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że zwracany teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem [...] - usługi służby zdrowia. Wobec powyższego pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. Starosta [...] wystąpił do Urzędu W. Delegatury Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji na temat zrealizowanych na tym terenie inwestycjach i wydanych pozwoleniach na budowę. Z pisma Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r. organ uzyskał informację, iż na zwracany teren brak jest dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę. Organ podniósł, że przeprowadzona wizja w terenie w dniu 11 października 2005 r. potwierdziła, iż teren jest niezabudowany porośnięty trawą i gdzieniegdzie starymi drzewami owocowymi. Organ wskazał, że na części przeznaczonego do zwrotu terenu przebiega sieć kanalizacyjna, jednakże, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, "budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli" ( Wyrok NSA w Warszawie I SA 1088/99 z dnia 30 czerwca 2000 r. - nie publikowany). W tej sytuacji zdaniem organu, na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie zrealizowano też na niej innego celu niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia. Organ wskazał, że zgodnie z pismem Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2004 r. w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. w dniu 14 kwietnia 2000 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Przedmiotowy grunt położony był w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Biorąc pod uwagę zapisy planu obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zwrot, osoba uprawniona ma możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu poprzez realizację zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] wnieśli Prezydent Miasta W. i Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana [...]. Prezydent W. w odwołaniu wskazał, że na pomocniczym załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] Prezydenta W. zatwierdzającej plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji( a nie, jak podniósł skarżący, do decyzji [...] co podaje organ orzekający o zwrocie ) opisanym "bilans terenu" wykonanym w skali 1 : 1000 - działka nr [...] jest położona na terenie zadań : [...] – [...] ha ( zespół szkoły elementarnej ), [...] – [...] ha ( usługi służby zdrowia), [...] – [...] ha ( park międzyosiedlowy ). Skarżący podniósł, że w opisie [...] – [...] ha na załączniku graficznym jest błąd, bowiem w tabeli bilansowej przy oznaczeniu [...] o pow. [...] ha zapisano "tereny zieleni wypoczynkowej połączone z parkiem osiedlowym". Zdaniem skarżącego, dowodzi to, że plan realizacyjny nie przewidywał na terenie zwracanych działek wybudowania obiektów kubaturowych lecz stworzenie terenu rekreacyjnego. Skarżący wskazał, że osiedle mieszkaniowe, dla którego realizacji nastąpiło nabycie opisanej wyżej nieruchomości jest inwestycją obejmującą wielohektarowy teren, na którym realizowana jest budowa domów, placówek służby zdrowia, szkół, przedszkoli, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów, placów zabaw, zieleńców, trawników i innych urządzeń, które są niezbędne dla mieszkańców osiedla. Zdaniem skarżącego w świetle powyższych wyjaśnień nie można uznać, że grunt stanowiący fragment zrealizowanej inwestycji zieleni miejskiej osiedla mieszkaniowego – mógł podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Skarżący podniósł, że teren będący przedmiotem zwrotu znajduje się pośrodku osiedla mieszkaniowego, stanowi zieleń międzyosiedlową. Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana [...] w odwołaniu podniosła te same argumenty, które wskazał Prezydent W. oraz wskazała, że zabudowa osiedla jest zgodna z planem realizacyjnym, a przedmiotowe działki stanowią teren rekreacyjny – zieleń osiedlową. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta W. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na odwołanie wskazał, że wizja terenu potwierdziła, że teren jest niezabudowany, porośnięty trawą i gdzie niegdzie starymi drzewami owocowymi, co świadczy o braku urządzenia terenu zieleni rekreacyjnej. Skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Prezydent Miasta W. i Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana [...]. Obaj skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji raz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skarżący Prezydent W. podniósł te same argumenty, które przedstawił w odwołaniu, odnoszące się do przyjęcia przez organ administracji publicznej, błędnego opisu oznaczenia terenu, który obejmuje zwracane działki. Mianowicie wskazał, że organ ustalił, iż zwracane działki znajdują się na terenie przeznaczonym pod usługi służby zdrowia, podczas gdy plan realizacyjny nie przewidywał na terenie zwracanych działek obiektów kubaturowych, lecz stworzenie terenu rekreacyjnego. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z opinią projektanta osiedla przedmiotowy teren stanowi fragment ciągłej struktury zieleni miejskiej. Skarżąca Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wywłaszczenie działek nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego wraz z ulicami. Wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez budowę osiedla rozumieć należy budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Za infrastrukturę uważa się m. in. zieleń osiedlową, ciągi piesze, instalacje podziemne, tj.: linie telekomunikacyjne, wodociągi, kable elektryczne, instalację gazową, kanały deszczowe, instalację sanitarną. Podniosła, że na działce nr ew. [...] zlokalizowana jest sieć wodno - kanalizacyjna i energetyczna, a na działce nr ew. [...] sieć wodna. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu, że posługuje się pojęciem "zieleni rekreacyjnej" twierdząc, że na spornym terenie nie została ona urządzona i w związku z tym w jego ocenie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie podając jednakże na czym ta zieleń rekreacyjna ma polegać i czego konkretnie brakuje. Bez zdefiniowania pojęcia zielni rekreacyjnej organ nie może stawiać zarzutu, że nie została urządzona. Skarżąca wskazała, że sporne działki stanowią zieleń osiedlową będącą częścią osiedla, na wybudowanie, którego wydano decyzję administracyjną. Podniosła, że zgodnie z warunkami technicznymi zieleń osiedlowa powinna stanowić 25 % powierzchni działki budowlanej, co także nie zostało uwzględnione przy wydawaniu zaskarżanych decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wnosił o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie administracyjne nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Słusznie zarzucano w obu skargach, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły wszystkich niezbędnych czynności wyjaśniających, co nie pozwala na uznanie, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i wyjaśniły cały materiał dowodowy, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie nakazujące zwrot działek gruntu. Naruszone zostały przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto wydane w sprawie decyzje naruszają art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności wobec sprzecznych określeń oznaczenia symbolu terenu, na którym znajdują się działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na działkach będących przedmiotem postępowania nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Na organie rozpatrującym wniosek ciąży obowiązek ustalenia wskazanych przesłanek opisanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Punkt 2 art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wówczas, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości. Zatem organ winien ustalić, czy istnieje jakaś część nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Starosta [...] wydał decyzję w oparciu o dane z załącznika graficznego do, jak wskazał, decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. z którego wynika, że zwracany teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem [...] – "usługi służby zdrowia". W aktach administracyjnych znajduje się dokument - tabela bilansowa, gdzie przy oznaczeniu [...] o pow. [...] ha zapisano "tereny zieleni wypoczynkowej połączone z parkiem osiedlowym". Starosta [...] nie dokonał ustalenia, co faktycznie oznacza symbol [...] czy są to "usługi służby zdrowia" czy też " tereny zieleni wypoczynkowej". Starosta [...] poczynił ustalenia odnośnie części dawnej działki [...], badając jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany w oparciu o to, że zwracany teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem [...] – "usługi służby zdrowia", pomijając tabelę bilansową gdzie ten sam symbol oznacza "tereny zieleni wypoczynkowej." Organ winien ustalić, co oznacza symbol [...], czyli na jakim terenie położona była wywłaszczona działka oznaczona dawnym nr [...]. W przypadku gdyby okazało się, że działka znajduję się na terenie przeznaczonym pod zieleń wypoczynkową organ winien ustalić pod tym kątem, czy cel wywłaszczenia działki oznaczonej dawnym nr [...] został zrealizowany. Należy mieć na uwadze, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w odwołaniach skarżących, dotyczących w szczególności przyjęcia przez organ błędnego oznaczenia symbolu terenu, na którym znajduje się zwracana nieruchomość. Organ II instancji wskazał w jednym zdaniu, że Starosta [...] wyjaśnił, iż wizja terenu potwierdziła, że teren jest niezabudowany, porośnięty trawą, co świadczy o braku urządzenia terenu zieleni. Z tak ogólnikowo sformułowanego zdania, nie wynika, czy wniosek o braku urządzenia terenu zieleni jest to wniosek organu II instancji, czy też organ II instancji w ten sposób przedstawił stanowisko organu I instancji. Jeżeli jest to stanowisko organu II instancji w odpowiedzi na zarzuty skarżących, to nie można stwierdzić, aby organ II instancji odniósł się do zarzutów skarżących. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy przedstawił w ten sposób stanowisko organu I instancji, to jest to niezrozumiałe, albowiem organ I instancji nie rozpoznawał sprawy pod tym kątem że zwracany teren położony był w obszarze przeznaczonym pod zieleń rekreacyjną. Tak więc, reasumując, organ winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, na jakim obszarze położona była wywłaszczona działka oznaczona dawnym nr [...], czy był to teren przeznaczony pod usługi służby zdrowia czy zieleń rekreacyjną i następnie dokonać analizy czy cel wywłaszczenia został na działce zrealizowany. Gdyby teren obejmujący dawną działkę nr [...] położony był na obszarze przeznaczonym pod zieleń wypoczynkową, organ, aby ustalić czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, winien wyjaśnić pojęcie zieleni wypoczynkowej. Z przedstawionych względów obie wydane w sprawie decyzje należało uchylić. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.