I SA/Wa 1313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej na terenie Gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz należała do terenowego organu administracji publicznej, w związku z czym podlegała komunalizacji z mocy prawa. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe działki w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczone były jako drogi, które nie miały nadanej kategorii drogi publicznej. Wskazał, że zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów drogi gruntowe będące w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych pozostawały pod zarządem gromadzkich rad narodowych. Tego rodzaju drogi określane były mianem "dróg śródpolnych". Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki objęte komunalizacją oznaczone były jako obszar produkcji rolniczej-tereny upraw polowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B.. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejącego w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Organ odwoławczy ustalił na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i w dniu 27 maja 1990 r. był jej właścicielem. Ponadto organ II instancji ustalił, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. według ewidencji gruntów stanowiły drogi i znajdowały się we władaniu Urzędu Gminy w [...] oraz że nie miały nadanej kategorii dróg publicznych. Komisja ustaliła również, że objęte komunalizacją działki w dniu 27 maja 1990 r. objęte były Planem Przestrzennego Zagospodarowania Gminy B. na lata 1980-1995, uchwalonym dnia [...] grudnia 1984 r. uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] Nr [...], zgodnie z którym położone były na terenie oznaczonym symbolem RP o przeznaczeniu obszar produkcji rolniczej-tereny upraw polowych. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przedmiotowe działki były użytkowane jako drogi oraz były usytuowane na obszarze rolnym, a nie było na dzień 27 maja 1990 r. regulacji szczególnej dotyczącej zarządzania gruntami pod drogami położonymi na obszarach rolnych, które nie stanowiły dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to należały do rad narodowych stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie wiejskim, w ocenie organu II instancji była ona zarządzana w świetle art. 19 ww. ustawy przez radę narodową stopnia podstawowego. Reasumując Komisja stwierdziła, że przedmiotowe działki podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie wizji lokalnej, organ II instancji wskazał, że decydujący dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r., w związku z czym stan faktyczny istniejący obecnie na gruncie nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. Nie ma również znaczenia przeznaczenie przedmiotowego terenu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej nie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B. zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości mimo, że przesłanki takie nie zostały spełnione, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ustalić, ze w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, ponieważ księga wieczysta dla niej została założona w roku 2011 na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z tego samego roku. Ponadto żaden z dokumentów nie potwierdza przynależności skomunalizowanej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej. Powołanie się zaś na zapisy w ewidencji gruntów nie może w ocenie skarżącej stanowić podstawy ustalenia własności Skarbu Państwa i jej przynależenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., staje się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin zawiera natomiast przepis art. 11 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazane mienie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było więc ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. Organy ustaliły, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87), co wynika z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. Należy dodać, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej KW [...] wynika, że podstawę wpisu własności Skarbu Państwa stanowił art. 2 ust. 1 ww. dekretu. Powyższe oznacza, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek: a) Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, b) obywateli Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez Niemców prześladowanej, c) niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, d) spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub gdańskich albo przez administrację niemiecką lub gdańską, e) osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Przepis ten miał więc charakter nacjonalizacyjny. Na jego podstawie majątek poniemiecki przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 19 kwietnia 1946 r., w przedmiocie tym nie były wydawane decyzje administracyjne, a stosowne zaświadczenia. Ponadto z rejestru gruntów założonego w dniu 28 kwietnia 1968 r. i zamkniętego w dniu 31 grudnia 1991 r. wynika, że przedmiotowe działki stanowiły drogi i pozostawały we władaniu Urzędu Gminy w [...]. Również w zaświadczeniu z dnia [...] września 2014 r. Starosta [...] wskazał, że przedmiotowe działki w dniu 27 maja 2014 r. stanowiły drogi, a w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2014 r., że w tym dniu pozostawały we władaniu Urzędu Gminy w [...]. Wypis z ewidencji jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Istnienie ewidencji gruntów i budynków przewiduje ustawa z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z jej art. 21 ust. 1 i 2, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; miejsce zamieszkania lub siedzibę tych osób; informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; wartość nieruchomości. Ewidencja co do zasady służy celom rejestrowym, tworząc zbiór danych, wynikających z materiałów stanowiących podstawę wpisów do ewidencji. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Istnieje przy tym różnica między danymi dotyczącymi gruntów i budynków, a danymi odnoszącymi się do osób właścicieli. Zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią jedynie podstawę do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. Dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione. Księga wieczysta zawiera cztery działy, z których pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości oraz wpisy praw związanych z jej własnością. Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707). W razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości (art. 27 ust. 1 u.k.w.i.h.). Dane z ewidencji nie stanowią natomiast podstawy do ustalenia prawa własności. Stanowią jednak miarodajny dowód potwierdzenia m.in. rodzaju użytku, oznaczenia nieruchomości. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza bowiem, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96, Lex nr 27846). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia Wojewodę do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa został wpisany jako jej właściciel na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Powyższe oznacza jak wskazano wyżej, że wymieniony w tym przepisie majątek przechodził z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Fakt założenia księgi wieczystej dopiero w 2011 r. pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie ww. dekretu oznacza, że stał on się właścicielem nieruchomości w 1946 r. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na utratę tego prawa przez Skarb Państwa na datę 27 maja 1990 r. Ponadto jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece DZ.U. z 2016r. poz.790) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji nie można zarzucić organom, iż podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia naruszyły one przepisy prawa materialnego, a w szczególności, że naruszyły one przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy czy też art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organy ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.