I SA/Wa 1314/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania T. G. specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2006 r. z przeznaczeniem na [...] dla niej i syna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił T. G. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2006 r. na [...] dla wnioskującej i jej syna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe, określone w tej normie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1-15. Muszą zatem wystąpić łącznie dwie wymienione w tej normie przesłanki, by mieć prawo do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, tj. dochód na osobę w rodzinie nie może przekraczać wielkości ustawowej określonej w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy przy jednoczesnym wystąpieniu przynajmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 1-15. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że sam fakt spełnienia warunków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej nie oznacza jeszcze - poza świadczeniami przysługującymi na podstawie przepisów ustawy obligatoryjnie – automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, czy też obowiązku organu w przypadku przyznania świadczenia, ustalenia go w rozmiarze adekwatnym do potrzeb osoby zainteresowanej. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje właściwy miejscowo organ pomocy społecznej oraz ilość osób do uzyskania tej pomocy uprawnionych. Może bowiem zaistnieć taka sytuacja, że z uwagi na szczupłość posiadanych środków przeznaczonych na świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, przy jednoczesnej dużej liczbie osób ubiegających się o przyznanie pomocy finansowej, organ pomocy społecznej nie będzie miał możliwości uwzględnienia żądań nawet tych osób, które spełniają kryteria ustawowe, czy też przyznania świadczenia w odpowiedniej wysokości satysfakcjonującej wnioskodawcę. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 maja 2006 r. T. G. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb rodziny, tj. jej i syna. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2006 r. na dożywianie jej i syna w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca z synem objęta jest stałą opieką organu pierwszej instancji. W miesiącu czerwcu 2006 r. skarżąca otrzymała zasiłek celowy specjalny w kwocie [...] zł. Ponadto w czerwcu 2006 r. T. G. korzystała nadal z pomocy w formie bezpłatnego talonu do baru "[...]", przyznanej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. Wartość pojedynczego odcinak z talonu wynosi 7,50 zł. Również syn skarżącej otrzymał talon do baru na okres od 1 kwietnia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. W czerwcu 2006 r. wartość talonów dla skarżącej i jej syna wyniosła łącznie 450 zł. Jest to zatem kwota o jaką skarżąca zwróciła się we wniosku z dnia 9 maja 2006 r. i jaką otrzymuje ona co miesiąc, chociaż pomoc ta ma charakter niematerialny. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji podtrzymał ponadto propozycję korzystania przez syna skarżącej z posiłków w stołówce szkolnej i zobowiązał się do regulowania opłaty za wykorzystane posiłki, po zgłoszeniu powyższej sprawy przez pedagoga szkolnego oraz po wyrażeniu zgody przez skarżącą na taka formę pomocy. Z akt sprawy wynika, że w poprzednich miesiącach skarżąca otrzymywała również pomoc w postaci zasiłków celowych i celowych specjalnych oraz zwrotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że pomoc w formie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny i nie jest możliwe spełnienie wszystkich żądań i oczekiwań skarżącej, choćby jej zdaniem najbardziej słusznych. Organ pierwszej instancji ma wielu podopiecznych, których potrzeby są również pilne i ważne. Wydając decyzję odmawiająca przyznania specjalnego zasiłku celowego na [...] dla skarżącej i jej syna kierowano się uznaniem opartym na realizowanych zadaniach i posiadanych funduszach na cele pomocowe. Organ odwoławczy podkreślił, że ośrodki pomocy społecznej zachowują znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osób ubiegających się o pomoc, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie oczekiwań ze względu na ograniczone fundusze jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała swoją trudną sytuację materialną oraz podniosła, że częste odmowy przyznania zasiłku na dożywianie powodują m.in., że jej syn pozbawiony jest "całodziennych, niezbędnych posiłków i przekąsek, ze względu na rozwój fizjologiczny związany z dorastaniem". Z kolei skarżąca pozbawiona jest "wymaganych przez gastrologa 5 - 6 posiłków dziennie". W konsekwencji zagraża to zdrowiu syna i pogłębia schorzenia skarżącej. T. G. zaznaczyła, że przyznane talony na ciepłe posiłki odpowiadają ich cenie - 7, 50 zł i są bardzo skromne. Wskazała ponadto, że propozycja organu, aby jej syn korzystał z posiłków szkolnych i zobowiązanie ośrodka pomocy społecznej do regulowania opłat za wykorzystane obiady są "fałszywe i prowokacyjne". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca ma na utrzymaniu małoletniego syna oraz że miesięczny dochód tej dwuosobowej rodziny wynosi [...] zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany dochód przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. 632 zł. Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Z treści powołanego art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organy administracji publicznej związane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. W myśl natomiast art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do treści art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. W przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., ani też uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej W. Orzekające w sprawie organy ograniczyły się w zasadzie do ogólnego przedstawienia zasad jakimi kierują się organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz do wskazania jakiego rodzaju i w jakiej wysokości pomoc przyznana już została skarżącej i jej małoletniemu synowi. Zdaniem sądu organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej winny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne świadczenia. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie obejmowało tego rodzaju danych sąd uznał, że decyzje te muszą być zakwalifikowane jako nadmiernie dowolne, a zatem przekraczające granice uznania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym m.in. specjalnego zasiłku celowego, organ administracji publicznej powinien wykazać, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki celowe specjalne i jak nimi rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. W ocenie sądu brak takich danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie decyzji i stanowi naruszenie prawa, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.