I SA/Wa 1315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiące własność A. B. zajęte pod drogę publiczną nr [...] pod nazwą [...] (nowy nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności wyżej wymienionych działek, zajętych pod drogę publiczną. Od decyzji tej złożył odwołanie A. B. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy stwierdzeniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. był A. B., zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej KW nr [...]. Działka nr [...] zgodnie z projektem podziału podzieliła się na działki nr [...], [...] i [...]. Organ wojewódzki uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną nr [...] pod nazwą [...], bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, końskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24 poz. 117) jako droga wojewódzka. Następnie zaliczono ją do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]) droga powiatowa nr [...] otrzymała nr [...]. Minister, nie kwestionując publicznego charakteru ww. drogi, podkreślił, iż kwestię zasadniczą w niniejszej sprawie stanowi stan zajęcia tą drogą nieruchomości stanowiącej własność A. B. w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ wywodził przy tym, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Zdaniem Ministra Infrastruktury załączona do akt administracyjnych sprawy mapa sytuacyjna podziału nieruchomości, zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2008 r., potwierdzająca w ocenie organu wojewódzkiego spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, w rzeczywistości nie obrazuje stanu zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a tym samym nie może być uznana za dowód zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w tej dacie. W ocenie Ministra w sprawie brakuje stosownych materiałów graficznych – sporządzonych przez uprawnionego geodetę – wskazujących na przebieg drogi publicznej [...] przez działkę nr [...] i jednoznacznie obrazujących jej zajęcie na dzień 31 grudnia 1998 r. Oznacza to nienależyte udokumentowanie faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czyli brak wykazania zaistnienia przesłanki koniecznej z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie można również uznać, zdaniem Ministra, aby w sprawie została udowodniona przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową działką. Oświadczenie J. W., pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., Zarządu Dróg w O. – Obwodu Drogowego w O., z dnia [...] czerwca 2009 r., wskazujące, że kierował robotami polegającymi na odśnieżaniu i remontach m.in. drogi nr [...] na terenie wsi B., J. oraz P. nie może bowiem w ocenie organu odwoławczego stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego fakt sprawowania publicznego władztwa. W aktach sprawy brak jest zaś dokumentów potwierdzających wykonywanie prac, którymi mogłyby być m.in. umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonywanie prac zleconych przez zarządcę. Reasumując, Minister Infrastruktury uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływana dalej jako: "k.p.a."). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat O., zarzucając Ministrowi bezpodstawne przyjęciu, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich niezbędnych przesłanek do stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., z mocy prawa przez Powiat O. własności zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza zebranych w sprawie dowodów dostarcza pełnych podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa. Powiat zakwestionował stanowisko Ministra, iż znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna nie jest wystarczającym dowodem dokumentującym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., uznając, że ocena ta ma charakter arbitralny. Zdaniem skarżącego, nieuprawnione jest również stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku udokumentowania władztwa publicznoprawnego nieruchomością w części zajętej pod drogę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, aczkolwiek niektóre zarzuty skargi sąd uznał za uzasadnione. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26). Jest to decyzja kasatoryjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a. organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Minister zasadnie uznał, że sprawa potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tym samym czy nie przekroczył on granic, jakie organowi odwoławczemu wyznaczał przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Uchyloną przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości położonych we wsi J., gminie C., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, zajętych pod drogę publiczną – drogę wojewódzką (od 1 stycznia 1999 r. drogę powiatową). Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzi skarżący, organ pierwszej instancji, wydając decyzję w sprawie nabycia z mocy prawa nieruchomości przez Powiat [...], nie dokonał kluczowych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że z treści cytowanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu administracji wydającego w tym trybie deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego (względnie Skarb Państwa) własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jest zbadanie stanu faktycznego nieruchomości, na której posadowiona jest ta droga, istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. W niniejszej sprawie wymagało to ustalenia m.in. czy w ww. dacie działki nr [...] i nr [...] położone były w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Przy czym jak trafnie wskazał Minister Infrastruktury, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w ww. dacie. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących (a taką jest objęta zaskarżoną decyzją drogą nr [...]) granice zajęcia odpowiadają granicom urządzenia drogi w ramach zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pasa drogowego, a więc obejmują one jezdnię wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Tymczasem takich ustaleń, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, organ pierwszej instancji nie poczynił. Znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna podziału nieruchomości nie odnosi się bowiem, a przynajmniej nie wynika to z legendy tej mapy, do stanu zajęcia nieruchomości istniejącego na koniec 1998 r., lecz stanu faktycznego istniejącego w dacie jej sporządzenia, tj. [...] października 2008 r. Także ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2009 r., odnoszą się do obecnego usytuowania drogi. Wprawdzie w treści protokołu z oględzin zawarto informację podaną przez właściciela nieruchomości – A. B., iż droga ta "zmieniła przebieg w latach 70-tych", co może wskazywać, iż od tego czasu do chwili obecnej nie uległy zmianie jej granice, jednakże takie oświadczenie nie zwalniało organu rozstrzygającego sprawę od zbadania rzeczywistego przebiegu drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. i faktycznych granic zajęcia nieruchomości przez pas drogi publicznej, w jego normatywnym rozumieniu. Nie można wszak wykluczyć, iż stan zajęcia nieruchomości przez drogę publiczną obecny i istniejący na koniec roku 1998 uległ zmianie, choćby poprzez poszerzenie w tym czasie jezdni, czy też poboczy. Wyjaśnienie tych okoliczności, nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady instancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a., a przy ocenie materiału dowodowego, w części w jakiej odnosi się ona do stanu zajęcia nieruchomości pod drogę, organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i nie naruszył zasad ogólnych postepowania administracyjnego. Tym samym zarzut arbitralnego charakteru podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Ministra, iż dla oceny istnienia w niniejszej sprawie władztwa publicznoprawnego urządzonej drogi publicznej, nie jest wystarczające oświadczenie pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., Zarządu Dróg w O., z którego wynika, że do 31 grudnia 1998 r. kierował on robotami polegającymi na odśnieżaniu i remontach cząstkowych ówczesnych dróg wojewódzkich na terenie gminy C., w tym m.in. drogi nr [...] (obecnie nr [...]). Zważyć bowiem należy, że skoro droga publiczna została urządzona (co w niniejszej sprawie jest bezsporne) i nie była ona w części przecinającej nieruchomości należące do A. B. wyodrębniona w sposób wykluczający bieżące jej utrzymywanie przez zarząd drogi (np. poprzez odgrodzenie tej części przez właściciela), a przy tym sam właściciel nie kwestionuje faktu, że tą częścią nieruchomości nie władał, nie ma w ocenie składu orzekającego podstaw do kwestionowania istnienia władztwa publicznoprawnego tejże drogi. Nakazywanie zaś w tych okolicznościach sprawy ustalania przez wojewodę wspomnianego władztwa stanowiłoby tak naprawdę prowadzenie sztucznego postępowania, mającego na celu ustalenie czy utrzymanie drogi stanowi władanie nieruchomością. W tym stanie rzeczy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w odniesieniu do stanu władania zajętą po drogę nieruchomością przez Skarb Państwa, dokonana przez Ministra ma charakter dowolny, co czyni uzasadnionym zarzut dokonania tej oceny z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zważyć jednak należy, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, wskazane wyżej uchybienie takiego wpływu, w ocenie Sądu nie miało. Zasadniczym bowiem i wystarczającym powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji podjętej przez Wojewodę [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, było stwierdzenie nieustalenia przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym przestrzennego zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną nieruchomości, niestanowiącej w tej dacie własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.