I SA/Wa 1316/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi V. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014, poz. 1090; dalej jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] odmawiającą potwierdzenia V. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wymienionych w tejże decyzji miejscowościach. W uzasadnieniu ww decyzji wskazano, iż V. F. jest jednym z wielu spadkobierców J. B.. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z 30 grudnia 2008r. organy administracji, w stosunku do określonych osób (wskazanych imiennie w ww uzasadnieniu) i określonego mienia, wydawały osobne orzeczenia. Natomiast w stosunku do V. F. zapadła "częściowa" decyzja negatywna z powodu niespełniania przez nią jednej przesłanek ustawowych tj. z uwagi na brak obywatelstwa polskiego. W tym zakresie organ wyjaśnił że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tj. jeśli posiadają obywatelstwo polskie. Dalej organ przedstawił rys historyczny powstania zobowiązań państwa polskiego względem swoich obywateli i podał, ze celem przyjętych ówczesnie uregulowań było przyznanie repatriowanym obywatelom polskim narodowości polskiej i żydowskiej pomocy materialnej oraz umożliwienie im rozpoczęcia dalszej egzystencji w nowych granicach Rzeczypospolitej Polskiej powstałych po zakończeniu II Wojny Światowej. Wyjaśnił, że obywatelstwo polskie było w tym wypadku warunkiem sine qua non powstania uprawnień do dochodzenia ekwiwalentu za utracone mienie. Organ wskazał, że konsekwencją takiego stanu rzeczy są regulacje przyjęte przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 ustawy przyznającym prawo do rekompensaty wyłącznie właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej posiadającemu obywatelstwo polskie, a wprowadzenie takiego wymogu jest ściśle powiązane ze zobowiązaniami zaciągniętymi przez Rzeczpospolitą Polską w umowach międzynarodowych. Organ podniósł także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04) uznał tożsamą regulację określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawianych poza obecnymi granicami państwa polskiego - za zgodną z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie organ uznał, że w praktyce kontroli zostało też poddane rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 2 ustawy tj. rozwiązanie uzależniające przysługiwanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie spadkobiercy właściciela od posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Organ przypomniał, że identyczne rozwiązanie zawierał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa (...), który w tym zakresie nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04) za niezgodny z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 52 ust. 1 art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę na powyższą decyzję złożyła V. F. (dalej jako skarżąca). Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284) i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji, polegające na błędnym przyjęciu przez Ministra Skarbu Państwa, że wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uwzględniony z tej przyczyny, że nie posiada ona obywatelstwa polskiego, podczas gdy zastosowany przez organ przepis art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji oraz postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku [...] w części, tj. w zakresie, w jakim Wojewoda [...] odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowościach [...] i [...],[...] i [...],[...],[...] oraz we [...] przy ul. [...]. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wniosła o przedstawienie przez tut. Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego o następującej tresci: "Czy przepis art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2014 roku Nr 1090, z późn. zm.), w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 roku Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284) i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji?". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonym zakresie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy, określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie układów republikańskich z 1944 r. i umowy z dnia 6 lipca 1945 r. o prawie zmiany obywatelstwa (...). Prawo do rekompensaty, jak wynika wprost z przywołanych przez organ przepisów ustawy, w tym w szczególności art. 2 pkt. 2 i art. 3 ust. 2, przysługuje osobie, która posiada obywatelstwo polskie. Istotą skargi inicjującej niniejsze postępowanie kontrolne jest zakwestionowanie przez skarżącą obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Sama treść ww przepisów nie budzi najmniejszej wątpliwości, nie ma też sporu co do ich wykładni, jak również nie jest w sprawie sporne czy skarżąca posiada obywatelstwo polskie, bo jak sama twierdzi, obywatelstwa tego nie posiada. Stąd też sformułowane w skardze żądanie o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zakwestionowanych przez skarżącą przepisów z Konstytucją oraz przepisami prawa unijnego. Wniosek ten w ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę organ, niemalże tożsame przepisy określające zasady przyznawania prawa do rekompensaty były już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku zapadłym w sprawie K 2/04. W wyroku tym Trybunał wskazał, że objęta ww regulacją kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, była ona przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy – decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej – manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) Trybunał stwierdził, że prawo do rekompensaty nie jest prawem równorzędnym prawu własności, a jego publicznoprawny charakter polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa a co za tym idzie, nie może być przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi. W tym zakresie wskazano, iż tak rozumiane prawo zaliczenia korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Trybunał podniósł także, że uprawnienie do ubiegania się o zadośćuczynienie za mienie nieruchome pozostawione za granicą zostało uregulowane w wielu nieobowiązujących już aktach prawnych, wskazał np. na dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.); dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – art. 9 ust. 1 (Dz. U. Nr 71, poz. 389); dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) itd. itd. i podniósł, ze wymienione akty prawne normowały, choćby tylko odcinkowo, kwestie rekompensaty za mienie zabużańskie, formy tej rekompensaty oraz tryb realizacji stosownych uprawnień. Wszystkie te akty były też wyrazem zastosowania pewnego kompromisu przez ustawodawcę i wyważenie interesów zarówno uprawnionych jak i interesów państwa. W konsekwencji Trybunał nie zakwestionował, pod jakimkolwiek względem, zasadności ustanowienia przez ustawę wymogu posiadania obywatelstwa polskiego przy ubieganiu się o prawo do rekompensaty. Uwzględniając ww pogląd, w tym w szczególności stanowisko wskazujące na to, iż nie mamy tu do czynienia z prawem własności – nie można przyjąć za zasadne zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku czy też art. 1 Protokołu nr 1 do ww Konwencji. Dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne również nie pozostawia w omawianej kwestii wątpliwości. Zostało no przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i szczegółowo omówione. Uzasadnienie spełnia zatem kryteria z art. 107 § 3 kpa a decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.