I SA/Wa 1318/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa po rozpoznaniu odwołania W. W. od decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] maja 2002 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] w Gminie W. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 23 kwietnia 2008 r. W. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja ta stała się podstawą do podjęcia uchwały przez Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dnia 2 kwietnia 2007 r. Uchwała jest krzywdząca dla mieszkańców ul. [...], w tym także dla skarżącej jako członkini spółdzielni posiadającej własnościowe prawo do lokalu od 1988 r. oraz narusza zasady współżycia społecznego i prawa członków Spółdzielni. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] r. Jednakże decyzja ta jest ostateczna od 10 czerwca 2002 r. Zaskarżona decyzja stała się więc ostateczna przed wniesieniem odwołania przez skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a strona odwołanie może wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej decyzji. Po tym terminie decyzja staje się ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie. Mając na względzie ten przepis oraz fakt, że treść odwołania nie wskazywała jednoznacznie jakich czynności, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, domaga się skarżąca oraz nie wynikało, czy skarżąca posiada przymiot strony uprawniający ją do skutecznego wniesienia żądania procesowego, organ odwoławczy wezwał ją do sprecyzowania treści wniesionego żądania oraz wykazania przymiotu strony. Wyjaśnił przy tym, w jakim trybie, poza trybem odwoławczym, może być rozpatrzone to "odwołanie", wskazując jednocześnie, że w przypadku niesprecyzowania wniesionego żądania, organ rozpatrzy wniosek jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2002 r. W odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2008 r. skarżąca nadal nie sprecyzowała w jakim trybie domaga się rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji, wobec faktu, że poinformowano skarżącą, że w przypadku niesprecyzowania żądania, zostanie ono rozpatrzone w trybie art. 127 kpa zgodnie ze wskazaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że zasadne jest rozpatrzenie pisma z dnia 23 kwietnia 2008 r. jako odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2002 r. Organ podkreślił, że wobec tego, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji, która stała się ostateczne już w 2002 r. to od decyzji tej nie przysługuje już środek odwoławczy określony w art. 127 § 1 kpa. Zatem wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. jest niedopuszczalne. Organ podniósł, że rozpatrywanie odwołania od decyzji ostatecznej naruszałoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 i 16 kpa. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, ze zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) w sprawie podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z dnia 10 maja 2002 r. stroną była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zaś członkowie tej Spółdzielni w sprawie podziału nieruchomości mogli działać jedynie poprzez właściwe władze tej Spółdzielni, prawnie reprezentujące Spółdzielnię. Kolegium wskazało że, wezwało skarżącą do udowodnienia prawa do występowania na zasadzie strony w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do której złożyła wniosek o przeniesienie własności lokalu w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Z załączonych dokumentów wynika, że do dnia dzisiejszego nie uzyskała prawa własności lokalu, a tym samym nie uzyskała prawa użytkowania wieczystego, związanego z własnością lokalu do części gruntu będącego przedmiotem postępowania podziałowego. Zdaniem organu, skarżąca nie posiada więc żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Zatem nie posiada przymiotu strony do wniesienia odwołania od decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2002 r. Reasumując organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało od decyzji ostatecznej, a ponadto wniosła je osoba nie posiadająca przymiotu strony. W tej sytuacji organ wskazał, że nie mógł rozpoznawać sprawy pod względem merytorycznym. Na powyższe postępowanie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. W. Wskazała, że od 1988 r. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W 2001 r. złożyła wniosek do Spółdzielni o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu. Skarżąca podniosła, że w 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" doręczyła jej uchwałę Zarządu Spółdzielni nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. i uchwałę nr [...] z 8 października 2007 r. Uchwały te odnoszą się do podziału nieruchomości przy ul. [...] i zostały wydane na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z [...] maja 2002 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza Gminy W. Skarżąca podkreśliła, że uchwały zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" godzą w jej interes jako członka Spółdzielni i faworyzują mieszkańców bloku przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zostało ono wydane w wyniku rozpatrzenia podania skarżącej z 23 kwietnia 2008 r., uzupełnionego pismem z 27 czerwca 2008 r. Analiza obu tych pism nie zezwala na jednoznaczne zakwalifikowanie czynności procesowej jako odwołania, tylko dlatego, że skarżąca nieprofesjonalnie użyła w pierwszym zdaniu podania z 23 kwietnia 2008 r. stwierdzenia ,,odwołuję się w całości od decyzji nr [...] z [...] maja 2002 r. wydanej przez Burmistrza Gminy W. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej kw [...]". Wprawdzie także w pierwszym zdaniu pisma uzupełniającego z 27 czerwca 2008 r., skarżąca wnosiła ,,o rozpatrzenie sprawy dotyczącej odwołania", to jednakże ostatni akapit tego pisma oznacza, że skarżąca ostatecznie nie poparła w sposób niebudzący wątpliwości żądania uruchomienia trybu odwoławczego. Świadczy o tym stwierdzenie: "ponieważ nie jestem prawnikiem – uprzejmie proszę o podjęcie decyzji dotyczącej trybu rozpatrzenia sprawy". Takie sformułowania zawarte w ostatnim zdaniu pisma uzupełniającego podanie nie stanowiło jakiejkolwiek podstawy do utożsamiania jej żądania z pojęciem ,,odwołania od decyzji" w rozumieniu art. 127 § 1 kpa. Skarżącej chodziło w istocie o rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, a więc według właściwego i dopuszczalnego trybu, którego jednak nie wskazała, gdyż nie potrafiła tego uczynić. W orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego strona pismo skierowała. W razie wątpliwości organ administracji, mając na względzie art. 7- 9 kpa, powinien zapytać stronę o wyrażenia swego stanowiska (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r., S.A./Kr). Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w piśmie z 17 czerwca 2008 r. zapytało skarżącą o wyrażenia stanowiska, jednakże jej odpowiedź nie usunęła istniejących wątpliwości (co wskazano powyżej). W zaistniałej sytuacji organ powinien był poinformować skarżącą o tym, że jej podanie dotknięte jest brakami formalnymi i nie jest zdolne do wywołania skutku prawnego w sprawie. Jako szczególnie naganne w postępowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uznać należy wprowadzenie skarżącej w błąd w wezwaniu z 17 czerwca 2008 r., w którym organ zwrócił się do niej: ,,czy w powyższym "odwołaniu" domaga się Pani rozpoznania sprawy w związku z art. 127 § 1 kpa...." Organ powinien był wiedzieć, że decyzja Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] maja 2002 r. jest ostateczna, a ponadto decyzji tej skarżącej nie doręczono. Niedopuszczalna była więc konstatacja organu, że w przypadku nie sprecyzowania żądania przez skarżącą organ potraktuje wniosek jako odwołanie złożone w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądowym utrwalony został pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Obowiązkiem organu odwoławczego po wpłynięciu odwołania było w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie zostało złożone w terminie, a jeżeli termin nie został zachowany, to ustalenie czy strona złożyła wniosek o jego przywrócenie (art. 58 i 59 kpa). Dopiero po negatywnych ustaleniach w tych kwestiach i ewentualnie po ostatecznej odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 kpa, postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Rażąco sprzeczne z prawem było również informowanie skarżącej o tym, że w razie nie wskazania trybu nadzwyczajnego jej podanie będzie potraktowane jako odwołanie. Należało pouczyć skarżącą, że wskazana przez nią decyzja jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie, a uchylenie lub zmiana tej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie doniosłe znaczenie ma przepis art. 64 § 2 kpa, z którego wynika, że w razie nie usunięcia braków w terminie 7 dni organ powinien pozostawić podanie bez rozpoznania. Skoro w sytuacji, gdy konieczne było pozostawienie podania bez rozpoznania, wydane zostało postanowienie, to dotknięte jest ono wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej. Jak już wyżej zaznaczono, w wezwaniu skierowanym do skarżącej nie określone zostały negatywne skutki potraktowania podania jako odwołania, a było to konieczne do uznania wezwania za skuteczne. Wymaga podkreślenia, że zasada informacji (art. 9 kpa) zobowiązuje organ do czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wezwanie powinno określać prawidłowo skutki prawne niezastosowania się do obowiązku. Powstaje w związku z tym problem skutków doręczenia nieprawidłowego wezwania. W literaturze wskazuje się, że ocena, czy doszło w ogóle do wezwania, zależy od rodzaju braków w wezwaniu. Jeśli braki te mają charakter istotny, wezwanie trzeba uznać za nieprawidłowe. Wezwanie nie odpowiadające wymaganiom określonym w przepisie art. 54 kpa, nie będzie wywoływało skutków względem osoby, która nie zastosuje się do niego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało błędnej kwalifikacji podania skarżącej. Ponadto w wezwaniu z 17 czerwca 2008 r., brak jest właściwych pouczeń o tym, że: 1) wskazana przez nią decyzja jest ostateczna, od której nie przysługuje odwołanie, 2) legitymację do wniesienia odwołanie ma strona, której organ doręczył nieostateczną decyzję (art. 129 § 2 kpa), 3) czternastodniowy termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity dla jednostki, której nie doręczono decyzji organu I instancji, co oznacza, że nigdy nie może być on przedłużany, a wobec tego złożenie odwołania po upływie terminu powoduje jego bezskuteczność. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że organ pouczając skarżącą o innych trybach nadzwyczajnych, powołał jedynie przepisy kpa, bez wyjaśnienia, czego dotyczą, jakie są przesłanki zastosowania tych trybów i skutki oraz właściwość organów. Oznacza to, że organ administracji w sposób wadliwy poinformował skarżącą o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw, czym rażąco naruszył art. 9 kpa. Niezależnie od powyższego, jedynie incydentalnie (dla wyjaśnienia nasuwających się dodatkowych kwestii), należy wskazać, że gdyby nawet, wbrew oczywistym faktom, uznać, że podanie skarżącej było odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, to i tak zaskarżone postanowienie dotknięte byłoby nieważnością. Uszło uwadze organu, że podanie skarżącej wniesione zostało wbrew trybowi określonemu w art. 129 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje pośredni tryb wnoszenia odwołania. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Pośredni tryb wnoszenia odwołania musi być przestrzegany, zarówno przez stronę, jak również przez organ odwoławczy z urzędu. Jeżeli więc odwołanie wpłynie bezpośrednio do organu II instancji, to ma tu odpowiednie zastosowanie art. 65 § 1 kpa. Zatem organ odwoławczy obowiązany jest przesłać podanie organowi I instancji. Stosownie zaś do treści art. 131 kpa o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Wiąże się to z gwarancją realizacji zasady ogólnej czynnego udziału wszystkich stron w każdym stadium postępowania. Dlatego organ wszczynając jakiekolwiek postępowanie (z urzędu albo na wniosek strony; zwykłe albo nadzwyczajne) obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Dopiero gdy organ I instancji nie skorzysta z uprawnień autokontrolnych (art. 132 § 1 i § 2 kpa), ma on obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa). Powyższe przepisy kpa o właściwości do dokonania czynności procesowych mają charakter norm prawnych ściśle i bezwzględnie obowiązujących, których naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności postanowienia wydanego na podstawie art.134 kpa. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania wstępnego przewidzianego przepisem art. 134 kpa, przed wykonaniem czynności należących do wyłącznej właściwości organu, który wydał decyzję. Reasumując wskazać należy, ze w niniejszej sprawie w istocie to organ zadecydował za skarżącą w kwestii uruchomienia postępowania odwoławczego, do czego nie jest uprawniony. Z tej przyczyny oznacza to działanie przez organ z urzędu, co jest rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie odwoławcze nie może być nigdy uruchamiane bez wyraźnego wniosku podmiotu będącego stroną postępowania, której doręczono nieostateczną decyzję organu I instancji w sposób przewidziany w przepisach kpa oraz w terminie określonym w tych przepisach (ewentualnie po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania). Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób (pozostawienie podania bez rozpoznania, a w przypadku jego sprecyzowania przekazanie organowi właściwemu w zależności od wskazanego przez skarżącą trybu nadzwyczajnego) oznacza, że jest ono dotknięte wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Uwzględniając powyższe rozważania organ wystosuje do skarżącej drugie wezwanie spełniające wymagania przepisu art. 54 § 1 pkt 6 kpa. W wypadku nie wskazania jednego z trybów nadzwyczajnych, pozostawi podanie bez rozpoznania, stosownie do dyspozycji art. 64 § 2 kpa.