I SA/Wa 1318/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A. P. i J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r. sygn. I SAB /Wa 1428/16, zobowiązującego ten organ do rozpoznania wniosku skarżących z 8 września 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. Hip. "[...]" część. Wobec ponownego wezwania Prezydenta [...] do wykonania ww. wyroku skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 2) przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł, 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 5) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu podnieśli, że 8 września 2008 r. skarżący złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. Hip. "[...]" część. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2016 r. sygn. I SAB/Wa 1428/16 zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżących z 8 września 2008 r., w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał skarżącym od Prezydenta [...] po 1000 zł tytułem sumy pieniężnej. Wyrokiem z 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 295/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 zł, ponownie stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 18 maja 2018 r. skarżący po raz kolejny wezwali Prezydenta [...] do wykonania ww. wyroku, wyznaczając organowi w tym celu dodatkowy 3-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy, który upłynął bezskutecznie. Pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd na załatwienie sprawy oraz dwukrotnego stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie, która toczy się już prawie 10 lat. Jeżeli chodzi o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej od Prezydenta [...] skarżący wskazali, że zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, bowiem pomimo sądowego zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy, dwukrotnego stwierdzenia ww. wyrokiem, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenia na organ grzywny i sumy pieniężnej, nie zostały podjęte żadne, istotne czynności w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia wniosku z 8 września 2008 r. Dwukrotnie stwierdzony niewykonanym wyrokiem stan rażącej bezczynności utrzymuje się zatem do dnia dzisiejszego, przy czym organ nie poinformował skarżących o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, ani przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji. Skarżący uważają, że argumentacja dotycząca liczby wpływających spraw podnoszona często przez Prezydenta [...] jest jałowa, co potwierdza orzecznictwo wskazujące, że sposób organizacji pracy organu i ilość spraw pozostających do załatwienia nie mogą tłumaczyć bezczynności organu. W niniejszej sprawie od niewykonania przez organ prawomocnego wyroku minął okres 19 miesięcy, natomiast całkowity okres bezczynności organu od momentu złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania wynosi prawie 10 lat, tj. ponad 120 miesięcy, a zatem wysokość grzywny wymierzonej organowi powinna być znacząca i mieścić się w górnej jej granicy przewidzianej prawem. Ponadto już w wyroku z 23 listopada 2016 r. sygn. I SAB/Wa 1428/16 Sąd przyznając od organu na rzecz każdego ze Skarżących sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, uznał, że organ dopuścił się rażącej zwłoki w rozpoznaniu sprawy dokonując przez okres 8 lat jedynej czynności w sprawie i zaznaczył, że niewykonywanie przez organ wyroku Sądu nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Taki stan rzeczy niewątpliwie podważa zaufanie jednostek do organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Jednocześnie Sąd zauważył, że po wyroku z 23 listopada 2016 r. jedyne czynności w sprawie organ podjął 3 marca 2017 r., kiedy wezwał pełnomocnika stron o nadesłanie dokumentów oraz zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Powyższe oznacza, że przez 10 lat Prezydent [...] podjął w sprawie tylko 3 czynności, których rodzaj świadczy o tym. że rozpoznawanie sprawy skarżących jest w fazie początkowej, na etapie organizacji podstawowej dokumentacji, czyli akt własnościowych. Zdaniem skarżących, przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy, zwłaszcza, gdy organ rażąco narusza prawo celowo unikając wydania decyzji w sprawie. Takie zaś zaniechanie uzasadnia sięgnięcie po rozwiązanie dyscyplinujące Prezydenta [...] w większym wymiarze finansowym i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, która ma charakter dyscyplinujący i ma uświadomić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroku Sądu . Żądana przez skarżących kwota sumy pieniężnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi jedynie 14% jej granicy wyznaczonej art. 154 § 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując skarżący wskazali, że Prezydent [...] dopuścił się już dwukrotnie stwierdzonej przez Sąd rażącej bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które powyższy stan rzeczy mogłyby w jakikolwiek sposób tłumaczyć. Skarżący uciekli się już do wszystkich legalnych środków nacisku na organ celem uzyskania rozstrzygnięcia, a ich działania nie odniosły żadnych skutków. W obliczu takiego stanu rzeczy, w tym lekceważącej postawy organu, skarżący faktycznie zostali pozbawieni przyznanych im prawem środków nacisku. W związku z powyższym zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości, z nadzieją, że zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżących spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt ww. nieruchomości, zgodnie art. 215 ust. 2 ugn. W toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 22 lutego 2017 r. Następnie A. P. i J. P. pismem z 22 grudnia 2017 r. wnieśli skargę o wymierzenie grzywny Prezydentowi [...], z uwagi na brak wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r. sygn. l SAB/Wa 1428/16. Przy piśmie organu z 7 lutego 2018 r. została przekazana ww. skarga z 22 grudnia 2017 r. wraz z aktami sprawy. Pismem z 22 maja 2018 r. (data wpływu do organu) skarżący wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r. sygn. akt l SAB/Wa 1428/16. 30 maja 2018 r. wpłynął do organu nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 295/18. Pismem organu z 6 czerwca 2018 r. pełnomocnik stron został poinformowany, że podjęcie czynności w sprawie ww. wezwania z 22 maja 2018 r. będzie możliwe po zwrocie akt postepowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na powyższe A. P. i J. P. pismem z 18 czerwca 2018 r., otrzymanym 29 czerwca 2018 r. wnieśli skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r. sygn. akt: I SAB/Wa 1428/16. Organ zaznaczył, że akta sprawy, na skutek skarg wnoszonych przez skarżących, pozostają w długotrwałym posiadaniu sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpatrywanie spraw. Nie jest bowiem możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16, w takiej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dają Sądowi kompetencje do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Dodatkowo organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane również m. in. dużą ilością wpływające] do organu korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań nie pozwalają na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 8 września 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. Hip. "[...]" część, w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 22 maja 2017 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 22 lutego 2017 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Prawomocnym wyrokiem z 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 295/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 zł w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1628/16. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten (prawomocny) wraz z aktami sprawy Prezydent [...] otrzymał 25 lipca 2018 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "Ppsa" grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 295/18 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ jeszcze przed otrzymaniem (25 lipca 2018 r.) prawomocnego wyroku Sądu z 16 maja 2018 r. wymierzającego grzywnę wezwał organ do wykonania wyroku (pismem z 18 maja 2018 r.) i wniósł kolejną skargę na niewykonanie wyroku (pismo z 18 czerwca 2018 r.). Z kolei po otrzymaniu nieprawomocnego wyroku Sądu z 16 maja 2018 r. organ podjął w sprawie czynność, tj. pismem z 6 czerwca 2018 r. skierował do pełnomocnika skarżących informację, że podjęcie czynności w sprawie będzie możliwe po zwrocie akt sprawy przez WSA w Warszawie, który rozpatrywał skargę stron na niewykonanie wyroku zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 295/18. Sąd zwraca uwagę, że od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny do momentu orzekania przez Sąd po raz drugi w tym przedmiocie minęło niespełna 4 miesiące. Skoro zaś Prezydent [...] od około 1 roku i 5 miesięcy nie wykonuje zobowiązania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1428/16, mimo ukarania organu grzywną prawomocnym wyrokiem z 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 295/18, to Sąd ponownie rozpatrując skargę o wymierzenie organowi grzywny uznał za zasadne wymierzenie sankcji finansowej w kwocie dwukrotnie wyższej, niż pierwsza grzywna. Przy wymiarze wysokości grzywny Sąd wziął również po uwagę to, że: 1) wniosek o odszkodowanie zalega w aktach sprawy przez ponad 10 lat, jednakże na tle tego typu spraw rozpatrywanych przez Sąd zdarzają się nierozpatrzone wnioski znacznie starsze, z lat wcześniejszych, np. 90-tych XX w., 2) po wyroku Sądu z 16 maja 2018 r. aktywność organu ograniczyła się do skierowania do pełnomocnika skarżących w piśmie z 6 czerwca 2018 r. informacji o stanie sprawy, 3) wezwanie do wykonania wyroku Sądu z 23 listopada 2016 r. i skarga z 18 czerwca 2018 r. zostały wniesione jeszcze przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku Sądu z 15 maja 2018 r., 4) przyczyny niezałatwienia sprawy są natury obiektywnej, skoro wynikają z zalegającej w organie bardzo dużej ilości spraw tego typu, które organ rozpatruje według kolejności wpływu, co wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę) i faktów znanych Sądowi z urzędu. Wobec tego Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu z 23 listopada 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych, wynikających ewidentnie złej woli organu i niewiadomych przyczyn takiego stanu rzeczy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, skoro przyczyną zwłoki jest utrzymująca się od lat sytuacja zalegania w organie bardzo dużej ilości spraw odszkodowawczych, które organ rozpatruje według kolejności wpływu. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przewarzające w judykaturze stanowisko, że domaganie się przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17).Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisów sądowych i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).