I SA/Wa 132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił swą poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., wydana została z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...] i stwierdził nieważność w/w decyzji w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w pozostałej części tj. w części dotyczącej obecnej działki nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., znak [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej ustawa komunalizacyjna, stwierdził nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralna część decyzji. Następnie Centralny Związek Spółdzielnia "[...]" w likwidacji złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. We wniosku wskazano, że działka nr [...] została przekazana na własność Centralnemu Związkowi decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził że decyzja komunalizacjyna wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji, reprezentowany przez radcę prawnego J. W., w ustawowym terminie, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił swą poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., wydana została z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...] i stwierdził nieważność w/w decyzji w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w pozostałej części tj. w części dotyczącej obecnej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1994 r., Rep. A Nr [...], Gmina [...] oddała Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] w użytkowanie wieczyste grunt objęty m.in. działką nr [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności znajdujących się na nim budynków. Ponadto wskazał, że z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do obecnej działki nr [...], a zatem nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej tej właśnie działki. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu zarzucono organowi błędne przyjęcie, że przejęcie działki nr [...] nastąpiło w sposób nieodpłatne, gdyż § 3 powołanego aktu notarialnego z dnia 7 czerwca 1994 r. stanowi o odpłatnym sposobie nabycia przedmiotowego gruntu. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.. W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010r uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010r stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992r stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiącej działkę [...] w K. została wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie nastąpiło w części dotyczącej obecnej działki nr [...], która została oddana przez Gminę K. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca1994r. Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków. W tej części organ stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał natomiast w mocy przedmiotową decyzję w części dotyczącej obecnej działki nr [...], która była przedmiotem umowy odpłatnego nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], pomiędzy Gminą K. i małżonkami K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez J. i B. K. mocą aktów notarialnych z dnia [...].12.2006 i [...].12.2006 oznacza, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu artykułu 156 par. 2 k.p.a. co wyłącza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przez ten organ wadliwej decyzji komunalizacyjnej w tej części. W odniesieniu natomiast do działki o nr [...] (powstałej w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]na działki o numerach [...] i [...]) organ stwierdził, że została ona oddana przez Gminę K. Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków znajdujących się na działkach. Wywiódł z powyższego, że powyższa czynność prawna nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a co za tym idzie nie prowadzi do tego aby niemożliwe było stwierdzenie ważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca1992r. Prezentując ten pogląd Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r., I SA/Wa799/08w, z którego wyprowadził, że ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Wskazał, że akt notarialny z dnia [...] czerwca 1994r. mocą, którego gmina K. oddała Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste sporną działkę [...] nie wskazuje na odpłatny sposób oddania gruntu stanowiącego działkę [...] w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Skoro ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, nie ma zdaniem organu przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki [...]. W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę niniejszą uchybił treści artykułu 156 par. 2 k.p.a. Przywołane w treści uzasadnienia orzecznictwo (jeśli sygnatury akt zostały wskazane w sposób prawidłowy) nie jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy a organ rozpoznając sprawę ,de facto , nie wypowiedział się czy w sprawnie niniejszej nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w świetle treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca1994 r. mocą którego Gmina oddała działkę [...] w użytkowanie wieczyste gminnej spółdzielni "[...]" w K. wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków znajdujących się na tych działkach. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na tym, że decyzja dotknięta wadami wymienionymi w artykule 156 § 1 k.p.a powinna być w każdym przypadku wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które taka decyzja wywołała. Wyjątek od tej zasady polega na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracane skutki prawne w rozumieniu artykułu 156 § 2 k.p.a. Nie może być on jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, że zostanie podważony cel, któremu stwierdzenie nieważności administracyjnej służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i utrzymanie skutków prawnych które ta decyzja wywołała. Z taj przyczyny, w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki konieczne jest wnikliwe rozważenie jakie konkretnie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Należy bowiem odróżnić skutki prawne które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, lecz wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Zdaniem Sądu orzekającego, sam fakt, że sporna nieruchomość nabyta przez Gminę na podstawie decyzji komunalizacyjnej, została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Problem przesądzenia czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, a zatem czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przed Gminę K., jeżeli nieruchomość została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Pamiętać w ocenie Sądu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania, co oznacza, że organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych, odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji dotkniętej nieważnością. Przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...].03.1992r. na mocy której Gmina K. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości wykazało, że brak było ustawowych przesłanek do wydania decyzji skoro w rzeczywistości grunt ten w świetle przedstawionych w sprawie dowodów nie podlegał komunalizacji. Zdaniem Sądu okoliczność ta stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga natomiast , czy prawidłowe jest stanowisko organu , iż w sprawie niniejszej nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne wobec oddania przez Gminę K. na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste gruntu objętego między innymi działką [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków znajdujących się na wymienionych działkach z tej przyczyny , że nabycie prawa nastąpiło nieodpłatnie . W ocenie Sądu należy wziąć pod uwagę także treść uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.1996r. OPS 7/96 oraz uchwały tego Sądu z dnia 20.03.2000r. sygn. akt OPS 14/99, z których wynika, że w sprawie niniejszej rozważyć trzeba, czy nieodwracalne skutki prawne na, które powołuje się organ są wywołane przez decyzję komunalizacyjną , czy też przez inne – późniejsze zdarzenia prawne . Na uwagę zasługuje bowiem fakt , że w akcie notarialnym z dnia [...].06.1994r. stanowiącym umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków przywołano uchwałę Zarządu Gminy K. z dnia [...].05.1994r. w sprawie stwierdzenia prawa Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. do użytkowania gruntu będącego przedmiotem umowy . W umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków oraz umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia1997r. (str.5 aktu) wymieniono analogiczną uchwałę zarządu Gminy K. z dnia [...].09.1995r. Tym samym , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien rozważyć czy w omawianej sprawie nastąpił nieodwracalny skutek prawny –stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji- tj. taki, że organ administracji , w ramach swoich kompetencji , nie jest w stanie go odwrócić (tak w uchwale NSA z dnia 16.12.19946r. OPS 7/96) w kontekście wskazanych przesłanek oraz po wyjaśnieniu czy jest on ewentualnie następstwem decyzji komunalizacyjnej czy też innego późniejszego zdarzenia prawnego. Takiej analizy ,w świetle zapisów zawartych w dołączonych do akt sprawy dokumentach a szczególnie w umowie notarialnej z dnia [...].06.1994r oraz umowach z małżonkami K., organ nie przeprowadził ograniczając się jedynie do wskazania, że rozporządzenie odnoszące się do umowy zawartej z B. i J. małżonkami K. miało charakter odpłatny a z Gminną Spółdzielnią "[...]" w K. To zaś pozwoliło na wywiedzenie skutku przedstawionego w treści uzasadnienia decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić uwagi poczynione w niniejszym orzeczeniu w kontekście podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi odnośnie wadliwej interpretacji paragrafu 3 aktu notarialnego z dnia [...].06.1994r. Literalne brzmienie jego zapisu przesądza bowiem, że argumentacja skarżącego, iż stanowi o odpłatnym sposobie nabycia użytkowania wieczystego działki [...] ( aktualnie [...] i [...]) przez Gminną Spółdzielnię ‘[...] " w K. jest chybione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 sentencji, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.