I SA/Wa 1320/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z [...] grudnia 2007 r., odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m 2 położonego w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. nr [...] ozn. w ewidencji gruntów jako cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]– uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. nr [...] objęta jest działaniem dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Objęcie gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 11 kwietnia 1949 r. - z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Powyższy grunt został skomunalizowany, a obecnie stanowi własność W. Organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. nr [...] z [...] sierpnia 1947 r. tytuł własności nieruchomości ozn. nr hip. [...] położonej przy ul. [...] wydzielonej z ks. wieczystej pod nazwą "[...]" zawierającej [...] m2 uregulowany był jawnym wpisem na rzecz B. M. na mocy aktu z [...] listopada 1937 r. W dniu 28 września 1949 r. B. M. złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. jako "[...]" nr hip. [...] i nr [...]. Zgodnie z postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] września 1977 r. Sądu Rejonowego w L. prawo do spadku po B. M. na mocy ustawy nabył syn T. M. w całości. Decyzją z [...] października 1973 r. Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] odmówiono przyznania B. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2. Decyzją [...] z [...] lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] w zakresie obejmującym część gruntu o pow. [...] m2 dawnej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącą obecnie w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...] natomiast w zakresie obejmującym część o pow. [...] m2 dawnej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącą obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] stwierdzono, że w tym zakresie decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2007 r. Prezydent W. odmówił ustanowienia na rzecz T. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m 2 położonego w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. nr [...] ozn. w ewidencji gruntów jako cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. M. zarzucając decyzji naruszenie przepisów kpa poprzez zaniechanie rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnię jego przepisów. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z których wynika, że gmina uwzględni wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Organ powołując orzecznictwo sądowe wskazał, że dekret z dnia 26 października 1945 r. ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to: ▪ posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, ▪ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dotychczasowym właścicielom. Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Organ podkreślił, że przepisy dekretowe są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu. Przepisy dekretu stanowią też, że gmina "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta", jak również przewidują "czynsz symboliczny" z tytułu wieczystej dzierżawy; ponadto regulują inne kwestie dotyczące przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. W ocenie organu niezwykle istotnym dla zasadności wniosku dekretowego jest uzyskanie stanowiska strony co do zamiaru zagospodarowania gruntu, gdyż pozwala to ustalić, czy istnieją podstawy uwzględnienia żądania w świetle art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Z kolei brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą negatywnego rozpoznania wniosku, gdyż taka przesłanka nie wynika z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret nie przewidywał bowiem sytuacji, że na terenie W. brak będzie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło organowi I instancji, że ten dokonał oceny przesłanki dekretowej odnosząc się do ustaleń projektu planu miejscowego rejonu T., który jako projekt nie ma żadnej mocy wiążącej. Tym samym wskazanie w planie miejscowym przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod komunikację nie stanowi negatywnej przesłanki, o której mowa w przepisie. Podobnie nie jest taką przesłanką, zapis w ewidencji gruntów, wskazujący, że przedmiotowa działka stanowi teren ulicy [...]. Tymczasem tylko art. 7 dekretu i przesłanki w nim sformułowane mogą stanowić kryterium rozstrzygania wniosków dekretowych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia [...] w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 i 77 kpa. Skarżąca podniosła, że organ skupił się na powołaniu orzecznictwa w zakresie rozstrzygania wniosków dekretowych. Trudno z uzasadnienia decyzji wysnuć, jaki stan faktyczny legł u podstaw jej wydania, a także decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności, czy w chwili obecnej można uwzględnić wniosek w całości. Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie prawa powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazana w jej treści. Tą przyczyną jest okoliczność, że zaskarżona decyzja wydana [...] maja 2008 r. i wyekspediowana do jej adresata T. M. [...] czerwca 2008 r. (data stempla pocztowego), nie została i nie mogła być tej stronie skutecznie doręczona, gdyż T. M. zmarł [...] czerwca 2008 r. A więc w okresie po podjęciu decyzji, a przed jej wyekspediowaniem. Decyzja została zwrócona przez pocztę z adnotacją: "przesyłkę zwrócono nadawcy, gdyż adresat zmarł". Organ II instancji nie wyprowadził z powyższego faktu konsekwencji procesowej, pomimo że to T. M. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] grudnia 2007 r. o odmowie ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m ² położonego przy ul. [...] stanowiącej część działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Skoro zaskarżona decyzja nie została doręczona lub ogłoszona zmarłej stronie za jej życia, to w stosunku do tej strony nie ma bytu decyzji na zewnątrz. Byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się bowiem z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia (por. wyrok NSA z 22 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 117/99/LEX nr 47962). Osobie zmarłej ze swej istoty nie można doręczyć decyzji. Z chwilą śmierci T. M., będący w postępowaniu stroną, utracił ten charakter. Zatem zaskarżona decyzja powinna być doręczona następcom prawnym majątkowych praw dziedzicznych, których dotyczyło postępowanie. Stali się oni bowiem stronami postępowania i nie mogli być pominięci w doręczeniu decyzji. Pominięcie nowych stron wywiera ten skutek, że mogą się one domagać wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost w sposób ogólny regulowała kwestię skutków prawnych wyekspediowania decyzji do osoby zmarłej. Natomiast w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym następców prawnych majątkowych praw dziedzicznych strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną i których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 września 1992 r., sygn. akt I SA 594/92 - ONSA 1993, nr 3, poz. 64). Zważyć także należy, że zgodnie z przepisem art. 109 § 1 kpa na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek jej doręczenia każdej stronie postępowania. Wprowadzenie decyzji do obiegu prawnego i jej obowiązywanie wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia (pominąć należy uwagi w kwestii ustnego ogłoszenia decyzji na podstawie art. 109 § 2 i art. 14 § 2 kpa, nie ma bowiem najmniejszych wątpliwości, że rozpatrywanej sprawie podjęta decyzja była decyzją pisemną). Tak więc, jeżeli któraś ze stron umrze (niezależnie czy przed podjęciem decyzji czy też przed jej doręczeniem) to organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ustalenia spadkobierców strony. Po ich wskazaniu organ winien pojąć zawieszone postępowanie i doręczyć decyzję następcom prawnym zmarłej strony, które to osoby z tytułu następstwa prawnego uzyskują przymiot strony postępowania. W niniejszej sprawie tylko decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona wszystkim stronom postępowania. Natomiast zaskarżona decyzja nie została doręczona spadkobiercom T. M. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyda decyzję i doręczy ją wszystkim stronom postępowania. Jak wynika z załączonego do akt sądowych odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. w sprawie I [...] z [...] grudnia 2008 r. zostali ustaleni spadkobiercy po T. M.