I SA/Wa 1320/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Monika Sawa, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2022 r. nr SKO/I/I/323/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia 14 lutego 2022 r. nr 5211.1.80.21.22. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2022 r, nr SKO/I/I/323/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Wójta Gminy W. z 14 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że H. T. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad synem M. T. Syn legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydanym [...] listopada 2020 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. Orzeczenie wydano na czas określony do 30 listopada 2022 r. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2017 r. Decyzją z 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy W. odmówił H. T. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni posiada prawo do emerytury z ZUS oraz prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, co oznacza, że zaistniała negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ przytoczył treść przepisów: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Kolegium wyjaśniło, że H. T. opiekuje się synem M., niepełnosprawnym od urodzenia, wspólnie z nim zamieszkując, zatem spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy. H. T. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] października 2016 r.). Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury, którą pobierała do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 938,16 zł. Od 1 marca 2019 r. miała przyznane rodzicielskie świadczenia uzupełniające w kwocie 312,72 zł. Ogółem przyznane świadczenia wynoszą 1.066,30 zł netto. Organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku H. T. z 30 listopada 2021 r. ZUS, decyzją z 4 stycznia 2022 r., wstrzymał od 1 stycznia 2022 r. wypłatę emerytury oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez organ I instancji, że fakt ustalenia prawa do emerytury wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny niezależnie od tego czy świadczenie jest aktualnie wypłacane. Kolegium podniosło, że orzecznictwo w sprawie nie jest jednolite. Znane są wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, lub też przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu pobierania świadczenia emerytalnego. Kolegium zaznaczyło, że wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego orzeczenia niż wydanego przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu rozbieżność poglądów prezentowanych w praktyce orzeczniczej organów oraz sądów administracyjnych prowadzi do nieakceptowalnych skutków w sferze działania administracji. Organy administracji publicznej, w myśl art. 6 kpa, muszą działać na podstawie przepisów prawa. Na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Zdaniem Kolegium, użycie przez ustawodawcę zwrotu "ma ustalone prawo do emerytury" ma jednoznaczne znacznie i obejmuje samo uprawnienie do takiego świadczenia, bez względu czy jest ono aktualnie faktycznie wypłacane. Kolegium podniosło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium zaznaczyło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 wypowiedział się o niezgodności z Konstytucją jedynie w sprawie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie odniósł się natomiast co do pozostałych negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. m.in. do emerytury. W ocenie Kolegium, brak jest więc podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 24 marca 2022 r. złożyła H. T. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Organy poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Zważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. W niniejszej sprawie emerytura i rodzicielskie świadczenie uzupełniające skarżącej wynosiły 1066,30 zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia wynosi 2119 zł. Uznać należy, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury i innych świadczeń wskazanych w powyższym przepisie w wysokości niższej, niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zd. drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela. Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. 2020 poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1588/21). Skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wypłaty emerytury i wstrzymanie wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i decyzją ZUS z 4 stycznia 2022 r. wypłata tych świadczeń została wstrzymana. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z wypłaty emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o swiadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.