I SA/Wa 1321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. D. R. wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. Zarząd [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ podniósł, że w związku z tym, iż prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości nie istniało przed dniem 13 października 2005 r., ponieważ ustanowione zostało w 2013 r., a D. R. jest następcą prawnym osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, dalej zwany dekretem), w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej treścią wniosku. Od ww. decyzji odwołała się D. R., wskazując, że uzasadnieniem odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być fakt, że prawo użytkowania wieczystego powstało dopiero po dniu 13 października 2005 r., gdyż skarżąca jest następcą prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść przepsów art. 1 ust. 1, 1a, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., zwanej dalej ustawą) i wskazał, że z treści ww. przepisów wynika, iż ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 i1austawy), umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4 ustawy). Kolegium wskazało jednocześnie, że w przypadku uzyskania prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu, jednakże po dniu 13 października 2005 r., ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyłącznie osobom, które to prawo w ten sposób uzyskały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Powołany przepis stanowi bowiem wyjątek od ustanowionej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. zasady, zgodnie z którą uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, z przepisu art. 1 ust. 4 ustawy w żaden sposób nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (na podstawie art. 7 dekretu) po dniu 13 października 2005 r. Natomiast z akt przedmiotowej sprawy, zdaniem Kolegium, wynika, że D. R. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...] na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wykonaniu warunkowych umów sprzedaży oraz umowy sprzedaży z dnia [...] października 2015 r., Rep. [...]. Z kolei poprzednicy prawni D. R. nabyli prawo użytkowania wieczystego ww. działki na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] listopada 2013 r., Rep. [...], w związku ze spełnianiem przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W opinii organu odwoławczego o ile zatem ci pierwotni współużytkownicy wieczyści do momentu zbycia tego prawa w dniu [...] października 2015 r., mogli skutecznie wnosić o jego przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, o tyle ich następcy prawnemu roszczenie o przekształcenie prawa, na gruncie obowiązującej ustawy, nie przysługuje. Nie znajduje bowiem w takim stanie faktycznym zastosowania regulacja z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. R., zarzucając naruszenie art. 1 ust. 3 i 4 ustawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 2015 r. zawartej w formie aktu notarialnego, nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, na skutek czego stała się następcą prawnym swoich poprzedników, którzy prawo użytkowania wieczystego do tej nieruchomości gruntowej nabyli na podstawie art. 7 dekretu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 wskazanej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Z treści powołanych przepisów ustawy wynika zatem, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje co do zasady wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy. Wyjątki od powyższej zasady przewiduje natomiast przepis art. 1 ust. 4, zgodnie z którym przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że D. R. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wykonaniu warunkowych umów sprzedaży oraz umowy sprzedaży z dnia [...] października 2015 r., czyli po dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Poprzednicy prawni D. R. nabyli prawo użytkowania wieczystego ww. działki na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] listopada 2013 r. w związku ze spełnianiem przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Zasadą jest, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przewiduje art. 1 ust. 4 tej ustawy. Z treści powyższego przepisu wynika natomiast, że prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., przysługuje wyłącznie osobom, które uzyskały powyższe prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) oraz właścicielom lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1). Z przepisu tego nie wynika zatem, aby prawo to przysługiwało następcom prawnym, tj. osobom, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od osób, które uzyskały to prawo na zasadach i trybie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., po dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przewiduje co prawda, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również następcy prawni osób, o których mowa m.in. w ust. 1a pkt 2 ustawy, tj. następcy prawni użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy uzyskali powyższe prawo na podstawie art. 7 dekretu - jednakże przepis ten dotyczy sytuacji, gdy z żądaniem występują następcy prawni użytkowników wieczystych, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. W świetle powyższych ustaleń, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odpowiadają prawu. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że skarżącej nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Okoliczność, że skarżąca jest następcą prawnym osób, którym przyznano prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest bezsporna. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast treść powołanego art. 1 ust. 4 na tle treści ust. 3. W art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej wskazano bowiem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W cytowanym art. 1 ust. 3 ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. oraz o następców prawnych osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a także o następców prawnych spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. W odrębnie ustalonym przez ustawodawcę kręgu następców prawnych, jako osób także uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ujęto następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Nie można więc ustawowo określonego katalogu następców prawnych, jako wyodrębnionej przez ustawodawcę grupy uprawnionej do przekształcenia, rozszerzać o następców prawnych innych jeszcze osób, poza osobami wymienionymi w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej. Normatywne rozróżnienie i rozdzielenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz w ust. 4 osób uprawnionych do przekształcenia, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na osoby, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) i na osoby, które prawo to uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4) oraz odrębne unormowanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 kręgu następców prawnych, jako uprawnionych do przekształcenia i odesłanie w tym przepisie jedynie do art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej, wyklucza dopuszczalność uznania, aby odesłanie to obejmowało także art. 1 ust. 4 powołanej ustawy. Ustawowy krąg następców prawnych z art. 1 ust. 3 nie obejmuje zatem następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie powołanego wyżej dekretu po dniu 13 października 2005 r. Taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym wskazano m.in., że: “art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jakkolwiek wyrok ten nie dotyczy sytuacji opisanej w niniejszej sprawie, to jednak wskazuje na konstytucyjną niedopuszczalność – co do zasady - rozszerzania przez ustawodawcę katalogu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa o te osoby, którym prawo mające ulec przekształceniu nie przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy rozszerzającej ten katalog. Tym bardziej więc nie można katalogu osób uprawnionych do przekształcenia prawa rozszerzać w drodze wykładni art. 1 ust. 3 i 4 ustawy przekształceniowej. Oczywiste jest zatem w ocenie Sądu, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., które warunkują wydanie decyzji uwzględniającej wniosek. W konsekwencji, bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również, czy skarżąca domagała się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odpłatnie, czy też nieodpłatnie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.