I SA/Wa 1321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018r. B. S. wystąpił o umorzenie łącznie z odsetkami należności z tytułu dotychczas wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna M. S. i córki K. S. Decyzją z dnia [...] maja 2018r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione- M. S. i K. S. na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w łącznej wysokości 107262,28 zł (należność główna 72370 zł, odsetki 34891,28). Organ I instancji dokonując analizy sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej skarżącego uznał, że dopóki istnieją niewykorzystane możliwości wyegzekwowania należności polegające na możliwości uzyskania jakichkolwiek środków finansowych, dopóty ich umorzenie przed wyczerpaniem tych możliwości byłoby niezasadne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że przewidziana w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018r. poz. 554) możliwość udzielenia na wniosek dłużnika alimentacyjnego, ulgi w spłacie należności wypłaconych tytułem świadczeń alimentacyjnych, stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy przewidującej obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z odsetkami. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 2 ww ustawy ma charakter uznaniowy i uzależnione jest od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności, opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, organ II instancji ustalił, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną M. S., nie pracuje, utrzymuje się ze zbierania złomu, miesięczny dochód rodziny wynosi ok. 400 zł, nie ma stałego miejsca zamieszkania – zamieszkuje w pustostanie przy ul. [...] w [...]. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, od dnia [...] lutego 2017r. zarejestrowany jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia [...] września 2018r. z warunkiem odpowiedniego zatrudnienia na stanowisku przystosowanym. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2018r. wynika, że z uwagi na stan zdrowia praca fizyczna w chwili obecnej jest przeciwwskazana. Z dokumentacji medycznej wynika, że u skarżącego rozpoznano podejrzenie guza [...], w dniu [...] listopada 2017r. skarżący przeszedł operację [...], otrzymał w dniu [...] stycznia 2018r. skierowanie do szpitala – oddział [...], w dniu [...] stycznia 2018r. uległ wypadkowi komunikacyjnemu, w wyniku którego doznał urazu [...]. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że poszukiwał pracy, jednak po uzyskaniu informacji o bezdomności i niskim wykształceniu spotykał się z decyzją odmowną. W ocenie organu odwoławczego sytuacja skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa aby zastosować instytucję umorzenia. Wprawdzie jest trudna, to jednak nie jest wynikiem zdarzeń o charakterze nagłym i obiektywnym. Pozostawanie bez stałego zatrudnienia i pogorszenie sytuacji zdrowotnej nie wpłynęły na powstanie zadłużenia alimentacyjnego, ponieważ od 2008r. nie wpłynęła żadna kwota na rzecz zadłużenia. Zdaniem organu pogorszenie się sytuacji zdrowotnej skarżącego w 2017r. nie eliminuje go z rynku pracy. Umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza bowiem możliwości podejmowania zatrudnienia na stanowisku przystosowanym, a nadto został orzeczony do dnia [...] września 2018r. Zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniu do wykonywania prac fizycznych nie stanowi o zakazie pracy ze względu na stan zdrowia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. S. zarzucając jej : naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 30 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają obiektywne okoliczności finansowe, zdrowotne i rodzinne uniemożliwiające skarżącemu wywiązanie się ze zobowiązań. Zdaniem skarżącego organy orzekające przekroczyły granice uznania administracyjnego. W jego ocenie z uwagi na stan zdrowia , niskie wykształcenie oraz bezdomność pozbawiony jest możliwości znalezienia zatrudnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną z uwagi na to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018r. o odmowie umorzenia skarżącemu kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia ich uchylenie w całości. Podstawę materialnoprawną wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Analiza powołanego art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest jednak, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy, przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej oraz rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wskazane uznanie administracyjne, towarzyszące wydaniu decyzji, oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym jest, że rozstrzygnięcie to powinno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona ze szczególnie skrupulatnym uwzględnieniem przez organ obowiązków płynących z zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje o charakterze związanym, gdyż powinny wskazywać, jakie względy zdecydowały, że to, a nie inne, rozstrzygnięcie w sprawie zapadło. Dokonana w tej mierze analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy orzekające w sprawie nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. W szczególności organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji kwestiom ustalenia tej sytuacji i zarazem jej oceny nie poświęcił zbyt wiele uwagi, całość rozważań w tej kwestii została bowiem zamieszczona w dwóch akapitach. Z kolei ustalenia organu odwoławczego w tym przedmiocie, mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących braku dostatecznego wyjaśnienia sytuacji strony, zostały ograniczone do dosłownego powtórzenia ustaleń i oceny organu I instancji poczynionych w powyższym zakresie, z całkowitym przy tym brakiem odniesienia się do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu organy arbitralnie przy tym uznały, że skarżący – jako osoba niepełnosprawna, z ograniczonymi możliwościami podjęcia zatrudnienia jest w stanie we własnym zakresie poprawić swą sytuację do tego stopnia, iż znajdzie zatrudnienie, z którego będzie osiągała dochód, co pozwoli na poprawę jej sytuacji bytowej i wywiązywanie się z zobowiązań wobec Skarbu Państwa powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. Arbitralność tej oceny wynika z braku należytego rozważenia rzeczywistej możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia z uwagi na jego sytuację zdrowotną, usilnie akcentowaną zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Organy w tym względzie wskazały bowiem jedynie, że skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej, zgłasza problemy zdrowotne, jednakże nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynikałoby, iż jest osobą trwale niezdolną do wykonywania pracy. Dodały przy tym, że z zaświadczenia o stanie zdrowia wynika, że istnieje przeciwskazanie do wykonywania przez skarżącego pracy fizycznej , legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia [...] września 2018r. z możliwością zatrudnienia na stanowisku przystosowanym. Na podstawie zaś tych ustaleń organy przyjęły, że istnieją szanse na to, iż skarżący znajdzie zatrudnienie, z którego będzie osiągał dochód, co pozwoli na poprawę jej sytuacji bytowej i wywiązywanie się z zobowiązań wobec Skarbu Państwa powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. Zdaniem Sądu ocena ta ma jedynie powierzchowny charakter i w istocie została dokonana w oparciu o wybiórczo powołane okoliczności z całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organ sprawy, a co za tym idzie, nosi ona cechy dowolności, która nie może mieć miejsca przy wydawaniu decyzji administracyjnych, tym bardziej decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że wprawdzie organ odwoławczy, a przed nim organ I instancji, ustalił, że skarżący jest osobą cierpiącą na różne schorzenia, jest bezdomny, pozostaje bez zatrudnienia, istnieje przeciwwskazanie do wykonywania przez niego pracy fizycznej, to nie wyjaśnił kwestii wpływu aktualnej sytuacji skarżącego zarówno zdrowotnej jak i materialnej na realną możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia, nawet gdyby miało być to zatrudnienie w warunkach pracy przystosowanej i nie wskazał powodów, dla których uznał, że u skarżącego zachodzą realne szanse, że znajdzie on zatrudnienie, z którego będzie osiągał dochód pozwalający na poprawę jego sytuacji bytowej i wywiązywanie się z zobowiązań wobec Skarbu Państwa powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. Co do zaś jednoznacznego sformułowanego stanowiska organów dotyczącego kwestii jedynie czasowego charakteru niepełnosprawności skarżącego, mającego w ocenie organów wynikać z faktu, iż orzeczenie o niepełnosprawności jest wydane do dnia [...] września 2018r., to, w ocenie Sądu, kwestia ta niekoniecznie musi być aż tak oczywista, jak wywodzą organy. Zauważyć bowiem należy, że na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego okazał orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego obejmujące okres do dnia [...] października 2021r., z którego wynika, że stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2017r., ze wskazaniem zatrudnienia na stanowisku przystosowanym. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu należało uznać, że organy obu instancji całą swą argumentację przemawiającą za brakiem możliwości uznania, iż sytuacja skarżącego nie wyczerpuje znamion wyjątku od obowiązkowej spłaty długu oparły na zdarzeniach przyszłych i potencjalnych (domniemywana jedynie czasowa niepełnosprawność skarżącego i związana z nią możliwość podjęcia w przyszłości przez skarżącego zatrudnienia), które nie muszą w sprawie wystąpić. Innymi słowy, wywody organów wskazujące, iż istnieją szanse na to, iż skarżący znajdzie zatrudnienie, z którego będzie osiągał dochód, co pozwoli na poprawę jej sytuacji bytowej i wywiązywanie się z zobowiązań wobec Skarbu Państwa powstałych w wyniku wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych pozostają w sferze przyszłych zdarzeń, które w istocie mogą w ogóle się nie zdarzyć. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca formułując przesłanki z art.30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wskazał, jakiego czasookresu ma dotyczyć analiza sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, co oznacza, że kierując się ogólnymi zasadami postępowania organ obowiązany był przeanalizować i uwzględnić stan aktualny, bieżący. W tej kwestii Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11, w którym wskazano wprost, że "ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności" (wyrok dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, nie znajdując oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym - przewidywania organów, co do przyszłej możliwości zarobkowania przez skarżącego, jak również ocena jego postawy prowadzącej do niepłacenia alimentów od 2008r., czy nie wystąpienia do sądu o uchylenie bądź zmniejszenie obowiązku alimentacyjnego nie mogą stanowić podstawy orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Istota bowiem regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprowadza się do ustalenia aktualnej sytuacji na datę orzekania w kontekście realnej możliwości wywiązania się przez skarżącego z obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Podczas prowadzonego postępowania organy nie rozpatrzyły bowiem całego materiału dowodowego, a skoro tego nie uczyniły, nie mogły tego materiału w sposób prawidłowy ocenić, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdzić należy, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo występowania powyższych uchybień w zakresie rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jednocześnie Sąd uznawszy, iż na obecnym etapie przedwczesna byłaby ocena podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, odstąpił od analizy jego zasadności. Nie przesądzając zatem na tym etapie wyników ponownie prowadzonego postępowania należy wskazać, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych powinien szczegółowo przeanalizować ustalony w sprawie stan faktyczny, biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności sprawy i dowody, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i zarazem oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie z zachowaniem wymogów płynących z art. 11 k.p.a., szczegółowo określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.