I SA/Wa 1325/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Z. i J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. odrzuca skargę J. Z.; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków E. Z. i J. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 18. poz. 107) orzekło o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi K., gm. H., stanowiącego własność W. Z. Na skutek odwołania R. Z. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 r., nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej spadkobierca dawnego właściciela R. Z. Pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazał, że nie jest możliwy zwrot ww. gospodarstwa rolnego. W wyniku wniesionych przez E. Z. i J. Z. (następców prawnych R. Z.) skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1999 r. Sąd postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 390/2000 odrzucił ich skargi wskazując na nie wyczerpanie przysługujących skarżącym środków odwoławczych. Sąd wyjaśnił przy tym, iż pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1999 r. nosi znamiona decyzji, od której stronom postępowania przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a z którego to uprawnienia strony nie skorzystały z uwagi na brak pouczenia ich o środkach odwoławczych. Wnioskami z dnia 5 maja 2000 r. E. Z. i J. Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywrócił im termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w pierwszej kolejności odniósł się do stanowiska wyrażonego w piśmie tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. Wyjaśnił, że w tym piśmie wskazano, iż nie jest możliwy zwrot gospodarstwa rolnego. Poinformowano również, że w najbliższym czasie do Sejmu skierowana zostanie ustawa, której uchwalenie umożliwi załatwienie problemu reprywatyzacji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył również, że wniosek R. Z. z dnia [...] grudnia 1991 r. o zwrot gospodarstwa rolnego sprecyzowany został później, jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] utrzymanego w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji podkreślił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność decyzji, gdy zachodzi jedna z przesłanek określonych w § 1 ww. przepisu, albo odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1999 r. nie zawiera rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego należało uchylić decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. orzekającego o przejęciu jako opuszczonego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. Z. o pow. [...] ha, położonego we wsi K. w trybie art. 15 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. dekretu gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i jest wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. dekretu organem właściwym do stwierdzenia przejścia gospodarstwa na własność Państwa było prezydium powiatowej rady narodowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została opuszczona przez F. Z. żonę zmarłego W. Z. Nie kwestionowali tego następcy prawni dawnego właściciela i potwierdza to m.in. korespondencja R. Z. kierowana do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] po dacie wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w której wskazuje on, iż jego matka F. Z. najpierw wyraziła zgodę na członkostwo w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] (przedmiotowe gospodarstwo zostało objęte we władanie spółdzielni), a następnie opuściła rzeczoną nieruchomość wyjeżdżając do rodziny w [...]. Organ zauważył, że niezależnie od podnoszonych przez spadkobierców W. Z. okoliczności towarzyszących opuszczeniu przedmiotowego gospodarstwa przez F. Z. przepis art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r., będący podstawą przejęcia gospodarstwa, wymagał jedynie określonego stanu faktycznego tj. opuszczenia gospodarstwa. Przesłanka ta została spełniona, bowiem nieruchomość już w 1949 r. została objęta we władanie Państwa i oddana w użytkowanie spółdzielni. Z treści orzeczenia wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. wynikało, że zostało ono wydane na podstawie przepisów dekretu o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, chociaż w uzasadnieniu mowa jest o spełnieniu przez gospodarstwo rolne będące przedmiotem postępowania przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Uchybienie to dotyczy uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, jednak rozstrzygnięcie tej decyzji jest prawidłowe. W ocenie organu drugiej instancji skoro w orzecznictwie prawa administracyjnego oraz w doktrynie wskazuje się, iż przypadku sprzeczności uzasadnienia z rozstrzygnięciem za miarodajne należy przyjąć rozstrzygnięcie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że błędna podstawa prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. nie stanowi podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego kwestionowane orzeczenia z dnia [...] czerwca 1957 r., oraz z dnia [...] marca 1959 r., nie naruszają w sposób rażący przepisów będących podstawą ich wydania. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylił wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1959 r., nr [...]. Na powyższą decyzję, powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo, adwokat M. Z. wniósł w imieniu E. Z. i J. Z. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. Z. jak i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. - nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7 kpa i 77 § 1 kpa i art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie się od podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia prawdziwej podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia w sprawie, a w szczególności zbadania zamiaru ówczesnego właściciela towarzyszącego mu przy opuszczeniu gospodarstwa; - art. 107 k.p.a. - poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez odstąpienie od ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny prawnej oraz zawarcie sprzeczności wewnętrznej, wyrażającej się w przyjęciu, że F. Z. najpierw wyraziła zgodę na członkostwo w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], a następnie, że "opuściła" rzeczoną nieruchomość w rozumieniu dekretu (s. 4 uzasadnienia decyzji); - art. 15 ust 1 Dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolna i osadnictwem rolnym - poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że podany przepis będący podstawą przejęcia gospodarstwa wymagał jedynie spełnienia określonego stanu faktycznego, tj. opuszczenia gospodarstwa podczas, gdy opuszczenie należy wiązać z zamiarem wyzbycia się własności gospodarstwa; - art. 15 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zmuszenie przez władze PRL do opuszczenia majątku, związane z tworzeniem spółdzielni produkcyjnych, powoduje stan opisany w dyspozycji tego przepisu, a nadto poprzez pominięcie, że ratio legis tego przepis miało na celu nadanie gospodarstwa kolejnemu osadnikowi - co jednak nie zostało uczynione i wskazuje na bezprawny charakter działań organów władzy PRL wobec rodziny Z. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, że naruszenia prawa, którymi obciążone są orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Rady Narodowej w [...] nie mają charakteru rażących naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że to czy naruszenie prawa jest "rażące" decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie ono wywołuje skarżący podniósł, że w realiach sprawy będącej przedmiotem skargi należy zauważyć, że skutki społeczne wadliwych decyzji w sprawie były doniosłe. Pozbawiono bowiem właścicieli własności nieruchomości o powierzchni prawie [...] ha. Decyzje zostały podjęte bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonych decyzji są w pewnej części wewnętrznie sprzeczne. Wyrażenie zgody przez F. Z. na członkostwo w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej nie może oznaczać "opuszczenia" przez nią przedmiotowej nieruchomości. Jeśli bowiem ktoś przekazuje nieruchomość spółdzielni produkcyjnej, to nie sposób przyjąć, że ją "opuszcza" w rozumieniu dekretu. Ponadto zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustalenia "stanu faktycznego" sprawy, gdyż sprowadza się w istocie do opisu orzeczeń administracyjnych, które w niniejszej sprawie były wydawane począwszy od 1957 r. Ponadto zdaniem skarżących nie została zbadana w postępowaniu i wzięta pod uwagę przez organy administracji, kwestia okoliczności towarzyszących opuszczeniu przedmiotowego gospodarstwa. Organy administracji nieprawidłowo interpretują art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. skupiając się jedynie na literalnym brzmieniu przepisu. Niekwestionowaną okolicznością jest to, że nieruchomość została opuszczona w 1949 r., natomiast pominięte i nie wyjaśnione zostały okoliczności w jakich do tego doszło. Skarżący podkreślili, że zamiar towarzyszący opuszczaniu gospodarstwa rolnego jest elementem normatywnym przepisu art. 15 dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Ponadto kluczową kwestią w sprawie niniejszej jest fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako jedną z podstaw dla wydanej przez siebie decyzji przyjął, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje z 1957 r. i 1959 r. została "opuszczona". Stoi to w sprzeczności z materiałem dowodowym oraz realiami wydawania ówczesnych decyzji. Matka skarżących w wyniku przekształcania gospodarstwa rolnego została de facto wypędzona z przedmiotowej nieruchomości. Reasumując, skarżący uznali, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 15 ust. 1 dekretu będące podstawą do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ uznał za bezzasadne zarzuty podniesione przez skarżących dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., 107 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Nadmienić również należy, że w toku postępowania pełnomocnik skarżących poinformował Sąd, że w dniu [...] stycznia 2011 r., zmarł J. Z. – o czym on jako pełnomocnik nie widział. Pozostawił po sobie żonę K. Z. i synów H. Z. i K. Z. Jak wyjaśnił pełnomocnik osoby te tworzą krąg uprawnionych do spadku po J. Z. Do pisma dołączony został skrócony odpis aktu zgonu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powołana dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z nadesłanego po wpłynięciu skargi do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu z [...] stycznia 2011 r. nr [...] wynika, że J. Z. zmarł w dniu [...] stycznia 2011 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jednak przed zakończeniem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym, którego adresatem był m. in. J. Z., zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania postanowienia do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu Cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły J. Z., jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie te jest obarczone od dnia ich wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcia powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, która już w chwili jej wydania obciążona była kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów, uznając to za przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Uzasadniając odrzucenie skargi wskazać należy, że w myśl przepisu art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. W myśl art. 49 § 1 ppsa, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym skarga, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie, podlega odrzuceniu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie czyniła w całości zadość powyższym wymaganiom, z uwagi na fakt, że osoba podająca się za pełnomocnika J. Z. nie przedstawiła stosownych pełnomocnictw procesowych, do czego wezwano ją w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. Z akt sprawy bezspornie wynika, że wymieniony brak formalny pomimo skutecznego doręczenia wezwania nie został do chwili obecnej usunięty. W związku z powyższym uznać należy, że skarga J. Z. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.