I SA/Wa 1327/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Nadleśnictwa C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa C. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto J., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto J., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpiło Nadleśnictwo C. podnosząc, że w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej sprawowało ono zarząd przedmiotową nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, a także twierdząc, że brak protokołu przekazania nie może pozbawić Nadleśnictwa przymiotu strony. Wnioskodawca wyraził stanowisko, że kwestionowaną decyzją skomunalizowane zostały grunty należące do Nadleśnictwa C., które w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zostały wyłączone z komunalizacji. Po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa C. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2005 r. nr [...], ponieważ z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. Oznacza to jednocześnie brak przymiotu strony wnioskodawcy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo C. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister stwierdził, że złożony wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji. Minister w całości podtrzymał stanowisko, że na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., ponieważ z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. Odnosząc się do podnoszonego we wniosku Nadleśnictwa C. argumentu, że brak protokołu nie mógł pozbawiać nieruchomości leśnej charakteru państwowego gospodarstwa leśnego, organ podkreślił, że Minister Leśnictwa zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) przekazywał na rzecz przedsiębiorstw lasów państwowych majątek Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z czynności odpowiednich przedsiębiorstw. Przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność przedsiębiorstw następowało protokolarnie. Dokumentacja w sprawie przedstawiona organowi nadzoru przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że nieruchomość ta była w przywołanej dacie własnością Skarbu Państwa. Z załączonego do akt protokołu zdawczo-odbiorczego w sprawie przekazania w zarząd Nadleśnictwa C. m.in. przedmiotowej działki nr [...] wynika, że przekazanie to nastąpiło dopiero z dniem [...]1994 r. Stan prawny lub stan faktyczny powstały na nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowi jednak przeszkody prawnej w wydaniu przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej, jeżeli na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i spełniała pozostałe warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji, zdaniem organu, prawidłowo została wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., gdyż wnioskodawca nie posiadał w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji, a tym samym nie legitymował się on w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu nadzorczym, interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo C. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj. przepisu art. 74 ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadleśnictwo podniosło, że przedmiotowa działka w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła las państwowy, a zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Również z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach wynika, że lasy pozostające pod zarządem innych ministrów i wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Ponadto zdaniem skarżącego nie jest zasadne twierdzenie, że na dzień komunalizacji sporna działka nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. W dacie tej nie obowiązywała jeszcze ustawa o lasach uchwalona w dniu 28 września 1991 r., w której znalazł się zapis o zarządzie Lasów Państwowych. W ustawie obowiązującej do czasu wydania nowej ustawy takiego zapisu nie było. Ustawa z 1949 r. stanowiła, co wchodzi w skład państwowego gospodarstwa leśnego, czyli państwowe lasy i grunty leśne. Nadleśnictwo C. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. podnosząc, że nigdy nie opiniowało pozytywnie komunalizacji przedmiotowej działki z uwagi na fakt, że lasy państwowe nie podlegają komunalizacji. Strona skarżąca wskazała także, ze organ nie odniósł się do treści art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), który stanowi, że nie podlegają komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W związku z tym zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało zainicjowane na skutek złożenia przez Nadleśnictwo C. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. dotyczącej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto J., z mocy prawa, własności opisanej w niej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy Nadleśnictwu C. przysługiwał, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. W tej zaś kwestii, w ocenie Sądu, organy orzekające przed wydaniem rozstrzygnięcia nie dokonały właściwej analizy zebranego w sprawie materiału. Poza sporem pozostaje fakt, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W kwestii interesu prawnego Nadleśnictwa C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. organy orzekające zajęły zgodnie negatywne stanowisko, ponieważ z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była w prawnym posiadaniu Nadleśnictwa C. W tej dacie, zdaniem organu nadzoru, wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do władania tą nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Również przedstawiona w sprawie dokumentacja przeczy twierdzeniu wnioskodawcy o posiadaniu przez niego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, toczącego się w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są przekształcenia własnościowe mienia zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, jako jego dotychczasowym właścicielem, a gminą. Inny podmiot może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia (por. np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 873/98). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. została skarżącemu listem poleconym doręczona w dniu [...] maja 2005 r. Potwierdza to znajdujące się w aktach zwrotne poświadczenie odbioru tej decyzji. Fakt, że zastosowano w tym przypadku zapis "do wiadomości" pozostaje, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla oceny prawnej tego doręczenia, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego trybu doręczania decyzji administracyjnej "do wiadomości". Przepis art. 109 § 1 kpa daje zaś organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Doręczenie decyzji nie tylko stronom postępowania, lecz także innym osobom lub organom wymaga istnienia takiego obowiązku w przepisach szczególnych (np. art. 38 i 99 pr. bud.). Skoro zapadła w postępowaniu zwykłym decyzja komunalizacyjna została skarżącemu skutecznie doręczona, rodzi to przekonanie, że Nadleśnictwo było przez organ I instancji uznane za stronę postępowania komunalizacyjnego. W świetle przedstawionych okoliczności nieprzekonujące i niewystarczające, a co najmniej niepełne, są zdaniem Sądu wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącego. Zasadniczą więc wadą skutkującą uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie jest niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Brak także dowodów na to, że organ orzekający prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeanalizować w świetle powyższych wywodów Sądu całość dostępnych dokumentów i oparciu o dokonane ustalenia zająć stanowisko w kwestii legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Następnie stanowisko to organ wyczerpująco wyjaśni, zgodnie z przepisami art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.