I SA/Wa 1327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] (zwaną dalej decyzją komunalizacyjną), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie mienia ogólnonarodowego (państwowego), zgodnie ze sporządzonym spisem, a składającego się z: - nieruchomości o powierzchni [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. obrębu S. numerami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla której Sąd Rejonowy K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji, - budynków znajdujących się na wyżej opisanej nieruchomości przy ul. [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., wystąpił S. S. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że skarżona decyzja komunalizacyjna, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawcy Gmina S. nie jest właścicielem skomunalizowanej nieruchomości, dokonała zaboru mienia w oparciu o sfałszowaną dokumentację. Ponadto, podniósł, że przed Sądem Rejonowym w K. prowadzone jest postępowanie sądowe o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że S. S. nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby, że jest obecnie lub był w dacie [...] maja 1990 r. właścicielem nieruchomości ozn. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu S. w gm. S., objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną. Skoro S. S. nie legitymuje się prawem własności do skomunalizowanej nieruchomości, to zdaniem organu nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a co za tym idzie nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie dotyczy interesu prawnego najemców lokali w budynku, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z lokali mieszkalnych. W ustawowym terminie S .S., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wywodzi swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. z prawa ochrony własności, zagwarantowanego m.in. w przepisach art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust Konstytucji RP, art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, zarówno z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, jak i z księgi wieczystej nr 25884, czy z wypisu gruntów nie wynika prawo własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości (" Skarb Państwa nie posiada dokumentów stwierdzających nabycie własności"). Dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Po ponownej analizie akt sprawy organ nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ stwierdził, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2019 r. wyjaśnił powody, dla których uznał, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Z jego treści wynika, że stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, [pic] musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. W przedmiotowej sprawie należało zatem zdaniem organu rozważyć, czy wnioskodawca wykazał, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jego interesu prawnego, który należy [pic]odróżnić od interesu faktycznego (tj. sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa [pic] materialnego powszechnie obowiązującego), niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy, a tym samym, iż posiada on legitymację do zainicjowania w trybie art. 156 Kpa. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak jest, zdaniem organu podstaw do twierdzenia, że S. S. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wnioskodawca nie przedstawił dokumentu z którego taki tytuł by dla niego wynikał. Natomiast w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Takim dokumentem nie jest zdaniem organu, ani przedłożona przez wnioskodawcę decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1986 r. przyznająca uprawnienie do korzystania z całego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., ani umowa o najem lokalu mieszkalnego zawarta w dniu [...] listopada 1986 r. ani też zaświadczenie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały pod adresem ul. [...] w miejscowości S., gm. S. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy bowiem interesu prawnego użytkownika, najemcy, czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej komunalizacją. Niezależnie od powyższego jedynie dodatkowo, odnosząc się do zarzutu sfałszowania dokumentacji, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja komunalizacyjna, organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd Rejonowy w K. utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie wszczęcia śledztwa m.in. w sprawie fałszerstwa dokumentów przez Komisję Urzędu Miasta i Gminy S. Organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach czy stawianych hipotezach, tak jak na przeświadczeniach towarzyszących wnioskodawcy, które nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy ani w dokumentach. Zdaniem organu interes wnioskodawcy jest jedynie interesem faktycznym a nie prawnym, dlatego odmowa wszczęcia żądanego przez S. S. postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r. była prawidłowa. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. podnosząc, że jego zdaniem decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo i nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Jednocześnie zwrócił się do sądu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nie naruszają obowiązującego prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 61a Kpa i art. 157 § 2 Kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. stwierdzającej nabycie przez gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości o powierzchni [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. numerami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz budynków znajdujących się na tej nieruchomości przy ulicy [...] i [...] uznając, że S. S. nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i nie mógł on skutecznie wystąpić z wnioskami o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 Kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z [pic]konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Zatem wskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji daje podstawę skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Słusznie organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej komunalizacją. Stąd też ani przedłożona przez Skarżącego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1986 r. przyznająca uprawnienie do korzystania z całego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. przez wyżej wymienionego, ani umowa o najem lokalu mieszkalnego zawarta w dniu [...] listopada 1986 r. ani też zaświadczenie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że Skarżący jest zameldowany na pobyt stały pod adresem ul. [...] w miejscowości S., m. S. nie stanowią dokumentów potwierdzających tytuł prawnorzeczowy Skarżącego do mienia objętego komunalizacją. Także toczące się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi podstawy do wszczęcia przez Skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do podnoszonych zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1995 r., a także innych powoływanych w skardze rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wskazać należy, że nie mogą one być przedmiotem oceny Sądu w ramach niniejszego postępowania, wychodzą bowiem poza zakres kontrolowanej sprawy, która dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przymiotu strony.[pic] [pic] Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. W świetle powyższego Sąd uznał, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w [pic]trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy. [pic][pic]