I SA/Wa 1328/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], znak: [...] z [...] maja 2017 r., o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część ww. decyzji w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...]- utrzymał tę decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] lipca 1999 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...], wystąpiła [...] Decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r., w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła [...] Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazał, iż z art. 5 ust. 1 ww. ustawy wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże się takim tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. W ocenie organu, akta sprawy nie potwierdzają aby [...] posiadała przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Organ wskazał, iż decyzją Urzędu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1993 r., zmienioną decyzją z [...] września 1994 r., oddano w użytkowanie wieczyste [...] (poprzednika prawnego wnioskodawcy) [...] części gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], opisanego w księdze wieczystej nr KW [...]. Z wyjaśnień Urzędu [...] zawartych w piśmie z 20 marca 2017 r., wynika, że po odnowieniu ewidencji gruntów dawna działka nr [...] z obrębu [...] otrzymała nr [...] w obrębie [...], zmieniła się też nieznacznie jej powierzchnia. Zmiany te uwidocznione są w księdze wieczystej, która obecnie ma nr [...]. Natomiast skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. działka obecnie oznaczona jako nr [...] z obrębu [...] położona była w granicach innej działki ewidencyjnej. Nie była zatem objęta decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Minister wskazał następnie, iż uzasadniając swój interes prawny wnioskodawczyni powołuje się na art. 87 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. wywodząc, iż wniosek jej poprzednika prawnego o ustanowienie użytkowania wieczystego został rozpatrzony decyzją z [...] sierpnia 1993 r. tylko w odniesieniu do gruntu o powierzchni [...] m2. W następstwie powyższego stała się ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i graniczy z działką nr [...]. Obrysy budynków na działkach [...] i [...] nie pokrywają się z granicami tych działek, co potwierdza mapa umieszczona w serwisie internetowym oraz wydruk mapy dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności. Skoro z załączonej mapy wynika, że budynek na działce nr [...] przekracza granicę działki nr [...] i nr [...], wydanie decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...] spowodowało, że część gruntu pod budynkiem usytuowanym na działce nr [...] znajduje się na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, a część na gruncie stanowiącym własność [...]. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni organ podkreślił, iż zasadnicze znaczenie w niniejszym postępowaniu ma data 27 maja 1990 r. Natomiast wnioskodawczyni powołuje się na dokumenty wydane po tej dacie do nieruchomości sąsiedniej. Minister nie ma kompetencji do badania legalności decyzji z [...] sierpnia 1993 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ podkreślił, iż takie prawa do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany, poprzez sam fakt posiadania nieruchomości. Minister dodał, iż podnoszona we wniosku kwestia różnicy między obrysem granicy działki a obrysem budynku może świadczyć jedynie o sporze granicznym. Tak pojmowany problem może mieć charakter cywilnoprawny i być dochodzony w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. postępowaniu rozgraniczeniowym. Ewentualnie pozostaje kwestia zmiany danych w ewidencji gruntów. W oparciu o powyższe organ uznał, iż wnioskodawczyni nie posiadała tytułu prawnego do spornej nieruchomości w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również nie posiada go obecnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy posiada ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej; 2) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji nr 262 z 30 maja 2017 r., podczas gdy prawidłowa ocena sprawy powinna doprowadzić, w oparciu o art. 138 § 1 ust. 2 kpa, do uchylenia decyzji nr [...] i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 23 lipca 1999 r. w zakresie działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi [...] podniosła, iż jej interes prawny wynika z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. Pomimo braku takiego obowiązku, poprzednik prawny skarżącej wystąpił o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...], a wniosek ten został rozpoznany jedynie w odniesieniu do gruntu o powierzchni [...]m2. W konsekwencji, [...] stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej obecnie działkę [...], która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i graniczy z działką [...]. Interes prawny skarżącej w niniejszym postępowaniu wynika także z tego, iż obrysy budynków na działkach nr [...] i nr [...] nie pokrywają się z granicami tych działek. Wobec tego, że budynek na działce nr [...] przekracza granicę działki nr [...] i [...], wydanie decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...] spowodowało, że część gruntu pod budynkiem usytuowanym na tej działce znajduje się na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa oddanym w użytkowanie wieczyste, a część na gruncie stanowiącym własność [...]. Jest to nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami prawa cywilnego, w tym z zasadą superficies solo cedit. Ponadto, granica działki nr [...] i nr [...] nie przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu (art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Powyższe oznacza, że skarżąca także jako użytkownik wieczysty działki nr [...] posiada zarówno interes prawny jak i faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, skoro część gruntu pod budynkiem usytuowanym w większości na działce nr [...], znajduje się także na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste skarżącej. Ponadto, nie ma znaczenia to, że dołączona przez skarżącą mapa odnosi się do stanu po dniu 27 maja 1990 r. Organ nie jest bowiem zwolniony z obowiązku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i powinien wszechstronnie wyjaśnić tą okoliczność jeśli w jego ocenie miała ona znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczność daty przedstawionej mapy nie ma znaczenia z tego też powodu, iż w dacie komunalizacji budynek był już wybudowany. W ocenie skarżącej, sytuacja w której część budynku znajduje się z przekroczeniem granicy na dwóch nieruchomościach czyni niemożliwym wydanie decyzji komunalizacyjnej w tym zakresie. Prowadzi to bowiem do naruszenia bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Wobec powyższego, nie jest to spór graniczny, lecz rażące naruszenie prawa. Jeżeli granica działki nr [...] i nr [...] nie przebiega wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, to nie powinno dojść do wydania decyzji komunalizacyjnej. Jeden budynek nie może bowiem jednocześnie w części stanowić nieruchomości budynkowej, a w części pozostawać częścią składową nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1999 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlega zatem legalność komunalizacji, lecz jedynie umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on zatem oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 lipca 1999 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W trybie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Powyższa decyzja ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wykazanie przez ten podmiot posiadania interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Z akt sprawy wynika, iż poprzednik prawny skarżącej, na podstawie decyzji Urzędu [...] z [...] sierpnia 1993 r. (zmienionej decyzją z [...] września 1994 r.), uzyskał prawo użytkowania wieczystego [...] części gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. Z akt sprawy wynika również (pismo Urzędu [...] z [...] marca 2017 r.), że po odnowieniu ewidencji gruntów dawna działka nr [...] z obrębu [...] otrzymała nr [...] w obrębie [...], zmieniła się też nieznacznie jej powierzchnia (KW nr [...]). Natomiast skomunalizowana decyzją z [...] lipca 1999 r. działka nr [...], obecnie oznaczona nr [...], położona była w granicach innej działki ewidencyjnej. Nie była zatem objęta decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu, iż akta sprawy nie potwierdzają aby skarżąca posiadała tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości w dacie jej komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również obecnie. Wobec powyższego, prawidłowo stwierdziły organy, że skarżącej nie można uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1999 r. Skoro zatem we wszczętym na wniosek skarżącej postępowaniu nadzorczym organ ustalił brak jej legitymacji w rozumieniu art. 28 kpa, to zasadnie to postępowanie umorzył na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wbrew stanowisku skarżącej, jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r.). Jak już wyżej wskazano, tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. Dlatego też naruszenie art. 28 kpa można wywieść tylko łącznie z regulacją przewidzianą w ustawach materialnoprawnych. W ocenie Sądu, interesu takiego nie można wywieść z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., którego przesłanki nie odnoszą się do skarżącej, a co najwyżej do jej poprzednika prawnego. Choć bowiem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, to również w tym znaczeniu skarżąca nie wykazała interesu prawnego. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadniają również powołane w skardze okoliczności dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na dawnej działce nr [...]. Kwestia prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie może być bowiem przedmiotem ustaleń w przedmiotowym postępowaniu. Legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu nie uzasadnia również powołana w skardze kwestia różnicy pomiędzy obrysem granicy działki a obrysem budynku. Podzielić trzeba stanowisko organu, iż okoliczność ta może świadczyć o sporze granicznym, którego rozstrzygnięcie pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Końcowo, odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii obowiązku działania organu z urzędu w tej sprawie wyjaśnić trzeba, iż "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności. Pomimo wspólnego przedmiotu - stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzenie postępowania na żądanie strony oraz z urzędu stanowi odrębne postępowanie. Ma to tę konsekwencję, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać kontroli w zakresie, w którym organ administracji publicznej nie prowadził postępowania. Sądy administracyjne rozpoznają sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym bezwzględnie na zasadzie skargowości. Sąd administracyjny z urzędu nie może kontrolować wykonywania kompetencji przez organy administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1336/11, LEX nr 1233155). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.