I SA/Wa 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.M. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. M. i B. M. od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającej A. i B. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] ozn. jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]-cz o pow. [...] m2, nr [...]-cz o pow. [...] m2 w obrębie [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całosci i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona jako "[...]" hip. [...], dz. [...] objęta jest działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 z 1945 r., poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 wskazanego wyżej dekretu przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie 27 maja 1990 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, stał się własnością Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] oraz decyzją z [...] kwietnia 1992 r. nr [...]. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) nieruchomość oznaczona jako "[...]" hip. [...], dz. [...] stała się własnością Miasta W. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Jak wynika z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z 5 grudnia 1991 r nr [...], w dziale I-IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej nieruchomości ozn. jako "[...]" hip. Nr [...] prawo własności co do działki gruntu ozn. Nr [...] o pow. ogólnej [...] m2 uregulowane były na rzecz małżonków P. i L. S. niepodzielnie w równych częściach. W dniu 12 lipca 1965 r., P. S. złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. Nr [...], dz. [...]. Prezydium Rady Narodowej decyzją z [...] listopada 1965 r. nr [...] odmówiło P. S. ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. W dniu [...] czerwca 1974 r. zmarła L. S., natomiast w dniu [...] sierpnia 1970 r. zmarł P.S. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w W. – [...] z [...] sierpnia 1974 r. sygn. akt [...] spadek po nich nabyła z mocy ustawy córka H.K. Umową z [...] marca 1975 r. zawartą bez zachowania formy notarialnej H.K. przeniosła wszystkie swoje prawa do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. jako "[...]" hip. Nr [...], dz. [...] na rzecz małżeństwa A. i B. M. W dniu 5 sierpnia 1985 r., a następnie 9 stycznia 1990 r. H. K. złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Następnie [...] września 1997 r. przed notariuszem K.D. sporządzono akt notarialny nr Rep. [...], zgodnie z którym potwierdzono zawarcie umowy z [...] marca 1975 r. między H.K. a małżonkami A. L. i B. M. na podstawie której nastąpiło przeniesienie przez H. K. na małżonków M. wszelkich praw wynikających z dekretu z 26 października 1945 r. co do nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent W. odmówił A. i B. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] ozn. jako działki ew. nr [...], nr [...]-cz, nr [...]-cz. w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż z analizy akt wynika brak legitymacji do składania wniosków z 5 sierpnia 1985 r., oraz 9 stycznia 1990 r., ponieważ H. K. nie posiadała praw do tych nieruchomości, a także wskazał na fakt niezłożenia wniosku przez następców prawnych małżonków M., w terminie do 31 grudnia 1988 r. wynikającym z art. 214 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu A. i B. M. wskazali, iż decyzja Prezydenta W. narusza art. 7, 8 i 30 § 4 kpa oraz art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] został złożony przez H. K. 29 lipca 1985 r. Natomiast na podstawie umowy z [...] września 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego następcami prawnymi w niniejszej sprawie są małżonkowie M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, przytoczyło treść art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomości. Wskazało, że zgodnie z tym przepisem dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego koniecznym było złożenie wniosku o jego przyznanie do dnia 31 grudnia 1988 r. Prawo żądania ustanowienia użytkowania wieczystego przysługiwało poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym. W ocenie Kolegium twierdzenie organu I instancji – nie poparte żadną argumentacją natury faktycznej czy też prawnej – jakoby w dacie składania wniosku prawo żądania oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości po śmierci rodziców nie przysługiwało H.K., jest nieuprawnione. W dniu [...] marca 1975 r. zawarta została umowa bez zachowania formy notarialnej, na podstawie której H.K. przeniosła wszystkie swoje prawa do nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz małżonków A. i B. M. Natomiast 5 sierpnia 1985 r., a następnie 9 stycznia 1990 r. H.K. złożyła wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało, że dla oceny czy wnioski o ustanowienie użytkowania wieczystego zostały złożone przez H.K. skutecznie, tj. czy wnioskodawczyni posiadała prawa do niniejszej nieruchomości, konieczne jest ustalenie czy umowa z [...] marca 1975 r. przenosząca wszelkie prawa do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz A. i B. M. została zawarta w wymaganej prawnie formie i czy jest ważna. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął, że umowa bez zachowania formy aktu notarialnego z [...] marca 1975 r. była umową ważną oraz wywołała zamierzone skutki prawne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dla ustanowienia użytkowania wieczystego potrzebny jest wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, a zgodnie z art. 158 Kodeksu cywilnego dla przeniesienia własności nieruchomości konieczne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Należałoby zatem analogicznie przyjąć, iż dla przeniesienia wszelkich praw do przedmiotowej nieruchomości koniecznym było zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Ponieważ żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wynika z prawa własności poprzednich właścicieli, to zdaniem organu, umowa o przeniesienie tych praw powinna być zawarta w formie szczególnej, tj. aktu notarialnego. Kwestią bezsporną w doktrynie jest rygor nieważności umowy, dla której zastrzeżona jest szczególna forma notarialna co wynika z art. 73 § 3 Kodeksu cywilnego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji bez jakiejkolwiek analizy uznał, iż umowa z [...] marca 1975 r. bez zachowania wymaganej formy aktu notarialnego jest ważna, co w ocenie Kolegium jest twierdzeniem nieuprawnionym. Organ I instancji nie rozważył także, jakie są skutki prawne zawartej [...] września 1997 r. umowy w formie aktu notarialnego, w której potwierdzono zawarcie umowy z [...] marca 1975 r. i czy spowodowało to sanację "wstecz" wcześniejszej umowy. Należy też rozważyć, jakie skutki prawne wywołała umowa w formie aktu notarialnego z [...] września 1997 r. z chwilą jej zawarcia. W ocenie Kolegium, zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie może odnosić skutków prawnych "wstecz", a wywiera skutek prawny wyłącznie na przyszłość, w związku z czym późniejsza umowa nie może wpływać na ważność umowy zawartej wcześniej bez wymaganej formy. Organ odwoławczy podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien ponownie, uwzględniając wskazania organu odwoławczego, ocenić skuteczność złożonego wniosku dekretowego, a następnie stwierdzić czy zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało, że z powodu istotnych braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym oraz ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, jako że nie zawiera wyczerpującego i logicznego uzasadnienia prawnego, organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania, nie może w sposób merytoryczny rozstrzygnąć sprawy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i A. M. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydane one zostały z rażącym naruszeniem art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 8 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący, wskazując na fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszący się do oceny skuteczności wniosku dekretowego, podnieśli, że powyższy wywód świadczy o rażącej niewiedzy organu co do stanu prawnego sprawy. Podali, że H. K. nie składała wniosków dekretowych, lecz wnioski składane były przez nią pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioski były sprzed 31 grudnia 1988 r. W ocenie skarżących, organ nie wyjaśnił, dlaczego wobec złożenia wniosków w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla oceny ich skuteczności konieczne jest ustalenie, czy po zawarciu umowy z [...] marca 1975 r. posiadała prawo do nieruchomości, mimo że oczywistym jest, że posiada przymiot następcy dotychczasowego właściciela w rozumieniu art. 7 dekretu. Skarżący podnieśli, że H. K. zawierając umowę z [...] marca 1975 r. zgodziła się na ewentualne przejście w przyszłości na rzecz nabywców pełnych praw właścicielskich, jakie jej poprzednicy prawni posiadali przed wejściem w życie dekretu, tj. zwrotu własności nieruchomości. Umowa taka jest w istocie umową zobowiązującą do przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej odrębny od gruntu budynek, zawartej pod warunkiem przyszłym i niepewnym. Ostatecznie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc treść tego przepisu do niniejszego postępowania, należy zgodzić się z organem II instancji, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem złożonym 27 lipca 1985 r. przez H. K., spadkobierczynię przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Wniosek był złożony w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skutkuje, że wniosek ów powinien być rozpoznany na podstawie art. 214 tej ustawy. Bezsporne jest także, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony przez byłego właściciela – L. S. (ojca H. K.), został załatwiony odmownie. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 214 ustawy była pierwotnie H. K. Po jej zgonie organ zawiesił postępowanie (postanowienie z [...] kwietnia 2011 r.) do czasu złożenia postanowienia o stwierdzeniu spadku po niej. Następnie podjął postępowanie (postanowieniem z [...] maja 2011 r.) wskazując, że spadkobiercą po H. K. jest jej córka J.O., którą organ uczynił stroną postępowania, doręczając jej decyzję. Od 1996 r. organ I instancji prowadzi postępowanie również z udziałem małżonków M., wskazując na umowy zawarte: w 1975 r., a następnie z 1997 r. pomiędzy H. K. a skarżącymi. Wprawdzie H. K. w piśmie z 2 grudnia 1997 r. skierowanym do Gminy W. [...] wskazała, że wobec zawartych umów w jej miejsce wstępują nabywcy na podstawie art. 30 § 4 kpa, to stwierdzić należy, że nie była ona uprawniona do zajmowania stanowiska za organ I instancji i w imieniu małżonków M. Ponadto organ I instancji nie wezwał małżonków M. do jednoznacznego sprecyzowania własnego stanowiska. Otóż w piśmie z 4 grudnia 1996 r. małżonkowie M. poinformowali organ, że umową z [...] marca 1975 r. nabyli działkę wraz z budynkiem od H. K. (informacji nie można traktować jako żądania). Następnie pismem z 29 września 1997 r. skarżący wnieśli do organu żądanie wydania zaświadczenia o treści, że małżonkom S. przysługuje roszczenie o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej. Również w piśmie z 15 stycznia 2001 r., które zostało złożone tym razem po raz pierwszy przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących, nie zostało określone żądanie. Nie wynika ono także w sposób jednoznaczny z kolejnych pism pełnomocnika. Jedynie w zażaleniu do SKO na bezczynność Prezydenta W. pełnomocnik skarżących wskazał na przepis art. 214 ustawy. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji nie zostało zakończone, a także gdy małżonkowie M. sami nie wskazali, że uznają się za następców H. K., a składane przez nich samodzielnie pisma były niejednoznaczne co do zakresu żądań, to organ I instancji miał obowiązek wezwać profesjonalnego pełnomocnika do jednoznacznego sprecyzowania żądania. Jak wyżej wspomniano, organ ten zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców H. K. Jednocześnie wskazać należy, że po podjęciu zawieszonego postępowania Prezydent W., na skutek zażalenia pełnomocnika małżonków M., uchylił postanowienie o zwieszeniu postępowania (w sytuacji, gdy postępowanie już nie było zawieszone). Jest to ewidentny błąd organu, świadczący o złym procedowaniu, w oderwaniu od akt sprawy i wcześniej podjętych czynności procesowych. Skoro organ ustalił spadkobiercę H. K. w osobie J.O., to powinien wezwać ją do zajęcia stanowiska w sprawie i jednocześnie mając na uwadze zasady wynikające z treści przepisu art. 7, 8 kpa, a w szczególności z art. 9 kpa poinformować spadkobierczynię o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Otóż, jeżeli okazałoby się (czego Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza w żadnym kierunku), że nie doszłoby do skutecznego zbycia praw i roszczeń z art. 214 ustawy na rzecz małżonków M., to J.O., jako jedyna spadkobierczyni po H. K., byłaby uprawniona do ubiegania się o nabycie prawa na podstawie art. 214 ustawy, o ile takie żądanie by zgłosiła. W niniejszej sprawie zaistniała bowiem sytuacja, w której obecne strony postępowania, tj. J. O. i małżonkowie M. wstąpili do niniejszego postępowania na podstawie art. 30 § 4 kpa, jednakże na odmiennych przesłankach z tego przepisu (J. O. na podstawie praw dziedzicznych, a skarżący z powołaniem się na prawa zbywalne). Organ I instancji oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania naruszył także przepis art. 10 kpa. Nie powiadomił stron w trybie tego przepisu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co mogłoby umożliwić wszystkim im zajęcie stanowiska co do zakresu żądań. Kwestii wyżej omówionych wprawdzie nie poruszył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie miało to wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Słusznie organ II instancji wskazał, że Prezydent W. nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób wywieść, czym ten organ się kierował wydając rozstrzygnięcie. Treść uzasadnienia składa się w przeważającej części z opisu złożonych w sprawie dokumentów. Natomiast wywody merytoryczne ograniczają się jedynie do stwierdzenia, że H. K. w chwili składania wniosków nie posiadała praw do nieruchomości oraz że nie wynika, aby skarżący złożyli wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz do przytoczenia treści art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji nie dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, nie ocenił skutków umów zawartych pomiędzy skarżącymi a H. K., co ma istotne znaczenie dla zbadania, czy skarżący są następcami prawnymi w zakresie praw zbywalnych po H. K., a więc organ ten naruszył przepis art. 30 § 4 kpa. Lakoniczne stwierdzenia w końcowych wywodach uzasadnienia nie spełniają podstawowych wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Zatem nie sposób stwierdzić, jakie fakty organ I instancji uznał za udowodnione, a którym i dlaczego nie dał wiary i mocy dowodowej. Z tych wszystkich wyżej omówionych przyczyn prawidłowo organ II instancji uznał, że organ I instancji nie tylko dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, a także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym także, kto może być adresatem tego rozstrzygnięcia. Skoro organ I instancji przeprowadził postępowanie, naruszając rażąco przepisy procesowe, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, bez ustalenia stanowisk stron, bez oceny zebranych w sprawie dokumentów, to organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej. W przeciwnym razie organ II instancji musiałby w całości prowadzić postępowanie, czym wypaczyłby istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że nie budzi wątpliwości, że H. K. nie składała wniosku dekretowego, lecz wniosek pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wskazuje aby organ I instancji dokonał oceny wniosku dekretowego, stanowi oczywistą omyłkę pisarską w obliczu faktu, że z całej treści uzasadnienia, zacytowanego przez organ przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie budzi wątpliwości, że nie chodzi o wniosek dekretowy. Niezrozumiały jest zarzut skargi odnoszący się do stwierdzenia, czy po zawarciu umowy z [...] marca 1975 r. H. K. posiadała prawo do nieruchomości. W tej kwestii organ odwoławczy odnosił się do stanowiska organu I instancji, który stwierdził, że H. K. składając wnioski nie posiadała praw do nieruchomości. Istota niniejszego postępowania nie sprowadza się do oceny praw do nieruchomości, które na podstawie dekretu zostały utracone, lecz do oceny skuteczności przeniesienia roszczeń z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a poprzednio z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) pomiędzy H. K. a skarżącymi. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że H. K. zawierając umowę z [...] marca 1975 r. zgodziła się na ewentualne przejście w przyszłości na rzecz nabywców pełnych praw właścicielskich, jakie jej poprzednicy prawni posiadali przed wejściem w życie dekretu. Otóż takich praw ona już nie miała, gdyż z mocy prawa – na skutek wejścia w życie dekretu warszawskiego – właściciele je utracili. Tym bardziej, że wniosek P. S. o przyznanie prawa własności czasowej nie został uwzględniony. Pomijając powyższą kwestię, wskazać należy, że umowa z [...] marca 1975 r. nie była zawarta w formie aktu notarialnego, wobec tego nie mogła wywoływać skutków w sferze prawa własności nieruchomości, tj. przeniesienia praw i roszczeń co do nieruchomości. Z powyższych przyczyn prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że koniecznym jest zbadanie skutków umowy z 1997 r. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).