I SA/Wa 1329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania J. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. B., w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] stycznia 2019 r. J. B. zwrócił się do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosząc o przyznanie J. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką K. B. od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie z jednoczesnym pomniejszeniem kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o pobrany od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. zasiłek dla opiekuna. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że J. B. pobierał zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką przyznany decyzja Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] od [...] sierpnia 2018 r. do bezterminowo. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. wydaną przez Wójta Gminy S. dokonano zmiany powyższej decyzji poprzez ustalenie daty końcowej przyznania zasiłku dla opiekuna na [...] czerwca 2017 r., z uwagi na śmierć K. B. W uzasadnieniu wniosku J. B. przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 wydany w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzekający o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1512/16 wskazał na możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, pomimo braku wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. Wójt Gminy S. decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił przyznania J. B. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że J. B. ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką za okres, w którym pobierał zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją z [...] czerwca 2014 r. od [...] sierpnia 2013 r. do [...] czerwca 2017 r., tj. do dnia zgonu K. B. Następnie organ stwierdził w przypadku J. B. nie zostały spełnione dwa warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż określona data powstania niepełnosprawności u matki J. B. wskazuje, że matka miała [...] lat. Warunek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy, skoro pobierał on w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. zasiłek dla opiekuna. Od powyższej decyzji J. B. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla J. B., zgodnie ze złożonym wnioskiem, tj. [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r., z jednoczesnym pomniejszeniem kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o pobrany od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. zasiłek dla opiekuna. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że należało utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, aczkolwiek nie podzieli wszystkich argumentów odmowy przyznania świadczenia wskazanych przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) – dalej zwanej "uśr" wskazuje negatywne przesłanki, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pkt 1 lit. b ust. 5 tego artykułu stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy zauważył, że J. B. miał przyznane świadczenie w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką - zasiłek dla opiekuna na okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] czerwca 2017 r., tj. do dnia zgonu K. B. J. B. niepełnosprawną matką opiekował się od marca 2010 r. i z tytułu opieki nad matką pobierał świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] od [...] marca 2010 r. do bezterminowo. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem [...] lipca 2013 r. w związku z nowelizacją uśr ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). Kolegium stwierdziło, że organ odmowną decyzję wydał na podstawie przesłanki określonej w art 17 ust. 1b oraz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Odnosząc się do zarzutu skarżącego przywołującego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Kolegium wskazało, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał na spełnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 1b uśr. SKO w [...] przyznało rację skarżącemu, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b uśr nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wyrok ten został opublikowany W Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443. Zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego Kolegium uznało, że wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b uśr nie znajdowało uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16). Kolegium wskazało jednak, że nie może zmienić lub uchylić decyzji gdzie podstawą prawną decyzji był art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Skarżący decyzją ostateczną z [...] czerwca 2014 r. miał przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna. Kolegium zauważyło, że prawo do świadczenia rodzinnego, a takim jest również świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Do czasu, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna i prawomocna o przyznaniu jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie jest możliwym przyznanie innego świadczenia. Kolegium zaznaczyło, że nie jest możliwym, aby na etapie postępowania odwoławczego można było wydać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, zmieniając w ten sposób decyzję ostateczną wydaną przez organ I instancji o przyznaniu J. B. zasiłku dla opiekuna. Decyzję ostateczną można wzruszyć tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, o ile zaistnieją przesłanki do jej wzruszenia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 uśr poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w S. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie decyzji z [...] czerwca 2014 r. wydanej przez Wójta Gminy S. przyznano J. B. świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z opieką nad matką K. B. w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] sierpnia 2013 r. do bezterminowo. Następnie decyzją z [...] czerwca 2017 r. wydaną przez Wójta Gminy S. dokonano zmiany powyższej decyzji poprzez ustalenie daty końcowej przyznania zasiłku dla opiekuna na [...] czerwca 2017 r., z uwagi na śmierć K. B. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodne z Konstytucją RP. Zgodnie z argumentacją zawartą w pisemnym uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do uśr kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zauważył, że stosowanie art. 17 ust. 1b uśr jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy skarżący wskazał, że wnioskodawcy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką należne jest świadczenie pielęgnacyjne w wysokości otrzymywanej przez osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, ponieważ jakiekolwiek różnicowanie ich sytuacji jest niezgodne z Konstytucją. W ocenie skarżącego przeszkodą do wyrównania świadczenia nie jest brak wykonania obowiązku wynikającego z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i niewprowadzenie regulacji dotyczących wyrównania świadczeń pielęgnacyjnych przez ustawodawcę, o czym świadczy m.in. decyzja organu odwoławczego, uwzględniająca wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydany na podstawie skargi kasacyjnej Rzecznika (l OSK 1512/16). Decyzją tą samorządowe kolegium odwoławcze przyznało skarżącej bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie to przyznane zostało z datą wsteczną od [...] lipca 2013 r. czyli od dnia, gdy dokonano zmian w uśr. Jednocześnie pomniejszono kwotę należnego świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę pobieranego od [...] lipca 2013 r. zasiłku dla opiekuna. Powyższa decyzja organu odwoławczego wskazuje na możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, pomimo braku wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13. W ocenie skarżącego organ odwoławczy słusznie uznał, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć nie ma mocy wstecznej, to jednak norma prawna o treści wskazanej w sentencji wyroku była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z prawem (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Kolegium podkreśliło, że nie mogło wydać innej decyzji bowiem do czasu, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna o przyznaniu jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie jest możliwym przyznanie drugiego świadczenia. Skarżący decyzją ostateczną miał przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna. Ponadto Kolegium wskazało, że skarżący wnosił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z art 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2 tegoż art. stanowi, że w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Termin ten nie został dochowany przez skarżącego. Zdaniem Kolegium przedstawione w skardze argumenty nie mają wpływu na sytuację prawną zaistniałą w przedmiotowej sprawie i nie mogą spowodować zmiany decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie zwrócił uwagę skarżący, że art. 17 ust. 1b uśr wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b uśr nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b uśr. Powyższy wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydanie w sprawie decyzji przez Wójta Gminy S. z [...] marca 2019 r. z powołaniem się m.in. na art. 17 ust. 1b uśr w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, było wadliwe. Sąd zwraca uwagę, że wniosek J. B. z [...] grudnia 2018 r. o ustalenie na rzecz J. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. B. od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. w wysokości [...] zł miesięczne, z pomniejszeniem kwoty tego świadczenia o pobrany w tym okresie zasiłek dla opiekuna nie mógł być uwzględniony z innych powodów. Trzeba wskazać, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji [...] stycznia 2019 r., a więc po śmierci osoby wymagającej opieki, skoro K. B. zmarła [...] czerwca 2017 r. Decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jest decyzją o charakterze konstytutywnym. Decyzja ta nie stwierdza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie żądanym przez stronę postępowania. Skarżący pomija to, że - gdy nie występuje sytuacja uregulowana w art. 24 ust. 2a uśr - prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się najwcześniej począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr). Podstawowym warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest jednak to, że osoba wymagająca opieki żyje w momencie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec tego przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą nieżyjącą w momencie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w dodatku za okres wcześniejszy, niż miesiąc złożenia tego wniosku wraz dokumentacją, nie miałoby oparcia w przepisach prawa. Zdaniem Sądu rozpatrywanie zasadności wniosku z [...] grudnia 2018 r. w aspekcie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr było nieadekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Żądanie wniosku z [...] grudnia 2018 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wsteczny od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. nie miało podstawy prawnej. Wobec tego ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2014 r., zmieniona ostateczną decyzją tego organu z [...] czerwca 2017 r. przyznająca J. B. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką K. B. od [...] sierpnia 2013 r. do [...] czerwca 2017 r. nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr wyłącza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w obrocie prawnym aktualna, nosząca cechę natychmiastowej wykonalności lub ostateczna decyzja o przyznaniu osobie sprawującej opiekę (wnioskodawcy) prawa do zasiłku dla opiekuna, a okres na jaki przyznano zasiłek dla opiekuna pokrywa się z okresem na jaki prawo dopuszcza przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy ostateczna decyzja Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2014 r., zmieniona ostateczną decyzją tego organu z [...] czerwca 2017 r. nie miała cechy aktualności. Okres przyznania zasiłku dla opiekuna jest dużo wcześniejszy, niż okres na jaki możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu, że osoba wymagająca opieki żyje). W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy uśr nie dopuszcza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie wskazanym we wniosku z [...] grudnia 2018 r., częściowo pokrywającym się z okresem, na jaki przyznano J. B. zasiłek dla opiekuna. Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.