I SA/Wa 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...], na podstawie art.138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r., odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r. własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W., oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb [...], jako działka nr [...], o powierzchni [...] m.kw. i działka nr [...] o pow. [...] m.kw. obręb [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarząd Województwa [...] wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) opisanej wyżej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., zajętej według wnioskującego pod część drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w W. Organ I instancji wydając w dniu [...] czerwca 2014r. przywołaną wyżej decyzję odmowną wskazał, że stosownie do cytowanego art. 60 ust. 1 mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z tym dniem, z mocy prawa, mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że właścicielem spornych nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999r. był Skarb Państwa – Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie, na podstawie ugody sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1999r. zawartej przed [...] Zespołem Orzekającym Komisji Majątkowej przedmiotowe nieruchomości zostały przyznane A. [...] z dniem [...] kwietnia 1999 r. jako nieruchomości zamienne. W wyniku kolejnych przekształceń własnościowych stanowią obecnie własność P. S.A. Powyższe wynika z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. i obecnego oraz ksiąg wieczystych [...],[...],[...] i [...]. W ocenie Wojewody [...], skoro nieruchomości stanowiły w dniu 1 stycznia 1999r. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, to nie podlegały przekazaniu na podstawie art. 60 cyt. ustawy. W odwołaniu Zarząd Województwa [...] zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 i 107§ 3 Kpa, poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności brak rozpatrzenia dowodów pozwalających na analizę przesłanek z art. 60 cyt. ustawy i naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczność faktycznego dysponowania mieniem – władania nieruchomością zajętą pod drogę - nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 3 w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania Minister Skarbu Państwa - cytowaną decyzją z dnia [...] listopada 2014r. - na podstawie art.138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że na dzień 31 grudnia 1998r. sporne nieruchomości pozostawały własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] w zasobie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. znak [...]. W związku z tym zdaniem Ministra spełniona została podstawowa przesłanka art. 60 ustawy z 13 października 1998r. tj. sporne nieruchomości były własnością Skarbu Państwa. Odnośnie drugiej przesłanki z tego przepisu tj. władania sporną nieruchomością wskazał, że władanie to nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., Nr 260 ze zm.), który stanowi, ze drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zdaniem organu odwoławczego, gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny, co jest wyjątkiem od reguły zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniające go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki w ocenie Ministra nie mógł być negatywną przesłanką do zastosowania art. 60 ustawy w związku z czym ma rację odwołujący się, że do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystywanie nieruchomości. Minister wskazał, że aczkolwiek sporne nieruchomości znajdowały się formalnie w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, ale część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy), na której zarząd sprawował Zarząd Dróg Miejskich w [...], a następnie droga została przejęta przez Województwo [...]. Jednakże nie ustalono, na jakiej części spornych działek znajduje się droga, zatem organ I instancji ponownie analizując sprawę winien przeprowadzić prace geodezyjne mające na celu wyjaśnienie, jaka część działki nr [...] i nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną, a następnie na mocy art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) dokona wyodrębnienia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, podlegająca przekazaniu na rzecz Województwa [...]. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. z siedzibą w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. Art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, ze w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące nabycie przez Województwo [...] własności nieruchomości objętych wnioskiem; 2. art. 7, 77, 107§ 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności warunkujących możliwość zastosowania w sprawie niniejszej art. 60 cyt. u 3. art. 15 kpa poprzez ograniczenie postępowania do analizy zarzutów odwołania z pominięciem pozostałych, istotnych dla sprawy okoliczności. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała się na prezentowany przez orzecznictwo sądowoadministracyjne pogląd, zgodnie z którym faktyczne dysponowanie mieniem nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z 13 października 1998r., zaś pojęcia władania nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Wskazała, że obydwie działki według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa władała i administrowała przedmiotowym mieniem, miała prawo do dokonywania obrotu gruntem, z czego skorzystała. Nieruchomości te przekazane zostały bowiem, w drodze ugody z [...] kwietnia 1999r. przed Komisją Majątkową, A. [...]. Podniosła także, że przesłanką nabycia w trybie art. 60 ustawy było władanie mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną, z dniem 1 stycznia 1999r., przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym kontekście, w ocenie skarżącej, istotne jest, że Zarząd Dróg Miejskich nie był i nie jest państwową jednostką organizacyjną, nie był jednostką przejmowaną przez Województwo [...], nie wyjaśniono też jaki charakter miało władanie Zarządu Dróg Miejskich w świetle źródeł leżących u podstaw jego powstania. Zatem organ II instancji nie zbadał sprawy całościowo, co uzasadnia zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm). Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej – ust.1. Organ I instancji odmawiając stwierdzenia nabycia przez Województwo [...], z mocy samego prawa, w dniu 1 stycznia 1999r. nieodpłatnie własności przedmiotowych nieruchomości, zajętej według wnioskującego pod część drogi wojewódzkiej nr [...] – ulicę [...] w W. wskazał, jako podstawę odmowy okoliczność, że nieruchomości te stanowiły w dniu 1 stycznia 1999 roku mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że decyzja Wojewody [...] obarczona jest wadą, która winna skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawie niniejszej niespornym jest, że działki nr [...] i [...] przejęte zostały przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13ze zm.)- zaświadczenie PBN z [...] stycznia 1977r. Następnie decyzją Wojewody [...] z [...] października 1996r. działka nr [...] została przekazana do zasobu Agencji Rolnej Skarbu Państwa i taki stan obowiązywał w dacie 31 grudnia 1998r. Błędny jest pogląd zgodnie z którym fakt przekazania nieruchomości do zasobu Agencji Rolnej Skarbu Państwa wyłączał nabycie własności tych działek z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998r. Wyłączenie takiego mienia z komunalizacji w powołanym trybie możliwe byłoby tylko na podstawie przepisów rangi ustawowej. Natomiast przepisy ustawy z 13 października 1998r. nie zawierają regulacji, które wyłączałyby takie mienie z komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 tej ustawy. Takich norm nie zawiera także ustawa z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004r., nr 208, poz. 2128). Należy też podzielić stanowisko Ministra, że spełniona została podstawowa przesłanka art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. – tj. sporne nieruchomości były w dacie wskazanej w cyt. przepisie własnością Skarbu Państwa. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że wszelkie czynności prawne i zdarzenia prawne, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 1999r. nie mają żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 60 ustawy. Powołana wyżej ustawa z 13 października 1998r. ani w przepisie art. 60 ani w żadnym innym zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia" nie zawiera definicji pojęcia władanie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002r. III RN 206/01 dokonał wykładni pojęcia "władanie" o jakim mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r., co odnosi się też do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy. Sąd Najwyższy przyjął w tym wyroku, że publicznoprawny charakter regulacji dotyczącej mienia samorządu województwa – powiatu – wynikającej z ustaw ustrojowych skłania do przyjęcia odmiennego, od wynikającego z Kodeksu cywilnego rozumienia pojęcia "mienie będące we władaniu" użytego w art. 68 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, a także art. 60 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie jednak stwierdził, że nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Jednocześnie zasadnym jest też stanowisko, że stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest treścią art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) dalej udp. Jak wynika z tego przepisu drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a dodany został do powołanej ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz.668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999r. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na której znajdują się drogi publiczne. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny (faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową). Jest to wyjątek od reguły zgodnie z która pojęcie władania z art. 60 ustawy z 13 października 1998r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem – nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego – skutki wynikały z mocy prawa. Stan taki, jak prawidłowo wskazał Minister, nie mógł być negatywną przesłanką do zastosowania art. 60 przywołanej ustawy. Przedmiotowe nieruchomości aczkolwiek formalnie znajdowały się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, ale jak podnosi wnioskodawca, ich część była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (jezdnię asfaltową, zieleń, rów, pobocze i oznakowanie poziome) oraz pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...], polegającym na wykonywaniu czynności dotyczących utrzymania i eksploatacji dróg, na co załączono dowody. Organ I instancji nie zbadał tych okoliczności, nie zbadał także na jakich częściach spornych działek znajduje się droga publiczna. Tym samym zdaniem Sądu zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej ze wskazaniem wyjaśnienia na jakiej części działek znajduje się droga publiczna. Nie zasługuje na uwagę zarzut skarżącej, iż Zarząd Dróg Miejskich nie był i nie jest państwową jednostką organizacyjną i jednostką przejmowaną przez Województwo [...], zarzut nie wyjaśnienia jaki charakter miało władanie ZDM w świetle źródeł leżących u podstaw jego powstania i zarzut nie zbadania sprawy całościowo, co uzasadnia zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Odnosząc się do tych zarzutów należy mieć na uwadze, że kwestia ta nie była przedmiotem oceny przez organ I instancji i dokonanie takiej oceny przez Ministra naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 kpa. Zauważyć także należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie może narzucić temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie jest związany również oceną prawną zawartą w orzeczeniu organu odwoławczego. Organ II instancji może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy i zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1