I SA/Wa 1336/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. ISA/WA 1336/06 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].06.2006r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], odmawiające Stowarzyszeniu [...] wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty prywatne, będące własnością członków stowarzyszenia, zajęte pod drogi publiczne, położone na terenie gmin W., B. i Z. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Stowarzyszenie [....] wystąpiło z wnioskiem z dnia 30.12.2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia gruntów, będących własnością członków stowarzyszenia pod drogi publiczne kategorii: krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Wnioskodawca nie wskazał konkretnych właścicieli ani też ewidencyjnie oznaczonych nieruchomości, będących przedmiotem wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przewiduje przyznanie odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, które ustala się w trybie przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia l stycznia 2001 do dnia 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 31 § l kpa organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu w razie uznania żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby za zasadne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji w której postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ administracyjny powinien żądanie organizacji społecznej w sprawie wszczęcia takiego postępowania załatwić odmownie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].06.2006r. nr [...] wniosło Stowarzyszenie [...]. Wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że zostało podjęte bez uwzględnienia występującego w niniejszej sprawie szczególnie ważnego interesu stron - którymi winni być wszyscy objęci wnioskiem Stowarzyszenia właściciele nieruchomości zajętych pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne objęte tym wnioskiem - w myśl art. 61 § 2 k.p.a . Skarżący wskazał, że zgodnie z art.3l § l k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w razie uznania za zasadne żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Skala zajętych przez drogi nieruchomości wskazanych we wniosku jest bardzo duża i obejmuje kilkaset działek ewidencyjnych, tym samym i skala podmiotowa wniosku obejmująca kilkuset właścicieli nieruchomości wskazuje, że wniosek Stowarzyszenia nie dotyczy tylko członków Stowarzyszenia, lecz również innych osób nie będących członkami Stowarzyszenia. Tak więc z powyższego wynika, że wniosek złożony 30.12.2005r. nie miał charakteru ochrony interesu grupowego członków Stowarzyszenia, lecz dotyczył szerokiej grupy członków miejscowej społeczności. Wniosek złożony na podstawie art.73 ustawy z dnia 13.10.1998r. w sprawie odszkodowania w istocie był wnioskiem o wszczęcie postępowania z urzędu, zaś szczególnie ważny interes strony uzasadniający wszczęcie z urzędu postępowania, o którym mowa w art. 61 § 2 kpa przejawia się w tym, że ów wniosek dotyczy kilkuset właścicieli nieruchomości. Tak więc nosi znamiona występowania w szczególnie ważnym interesie stron. Celami statutowymi Stowarzyszenia [...] to : 1. Reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów. 2. Ulepszanie jakości życia przez zmianę relacji miedzy społeczeństwem a państwem, tworzenie przyjaznego środowiska przyrodniczego, gospodarczego i społecznego. 3. Popieranie i promocja inicjatyw, postaw i działań sprzyjających autonomicznemu rozwojowi jednostek i grup, dających możliwość wzrostu zamożności i satysfakcji mieszkańców. Skarżący podniósł, że brzmienie treści Statutu wskazuje jednoznacznie, że w katalogu celów znajduje się ochrona interesu społecznego lub realizacja celów społecznych. Stowarzyszenie [...] nie wystąpiło o wszczęcie postępowań we własnej sprawie, a w sprawach innych osób. Zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia [...] złożyło żądanie o wszczęcie na podstawie art.31 kpa postępowania z urzędu, nie reprezentowało w tym działaniu interesu grupowego, lecz interes społeczny. Ponadto skarżący wskazał, że art. 73 nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 31 kpa w związku z powyższym nie wyłącza możliwości żądania wszczęcia postępowania z urzędu, na skutek żądania organizacji społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty prywatne położone na terenie gmin W., B. i Z., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. wystąpiło Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie to jest organizacją społeczną, co wynika wprost z zapisu w statucie. Uprawnienie do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przysługuje organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. W takiej sytuacji organ administracji publicznej winien stosownie do art. 31 § 2 kpa, wydać postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania, bądź też postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Tak więc zapadłe orzeczenie pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do kwestii merytorycznych należy mieć na uwadze, że w art. 73 ust. 4 p.w.r.a. przewidziano, że odszkodowanie będzie wypłacane na wniosek właściciela złożony w w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Oznacza to, że powołany przepis prawa wprowadził ograniczenie, co do trybu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie domagania się ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. To znaczy, że postępowanie takie mogło być wszczęte jedynie na wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu. Treść zawartej w art. 73 p.w.r.a. regulacji dotyczącej odszkodowania świadczy o tym, że od samego początku została ona pomyślana jako uregulowanie szczególne, wyłączające możliwość poszukiwania rekompensaty przez byłych właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi na podstawie innych przepisów. Świadczy o tym zakreślenie czasowego ograniczenia dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 p.w.r.a. Organ, zatem dokonał prawidłowej oceny wskazując, że powołany art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r jest przepisem szczególnym. Jednoznacznie wskazuje, że stroną postępowania jest właściciel gruntu zajętego pod drogę, jak również zakreśla ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Oznacza to, że jedynie właściciel nieruchomości miał prawo złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania do dnia 31 grudnia 2005r. Wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 29.12.2005r. o odszkodowanie jest jednoznaczny. Stowarzyszenie w powołanym wniosku wystąpiło o naliczenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r z tytułu zajęcia ; - pod odcinek drogi krajowej w obrębie gmin : B., W. i Z., - odcinki dróg wojewódzkich w obrębie gmin: B., W. i Z., - drogi powiatowe w obrębie gmin: B., W. i Z., - drogi gminne w tym skomunalizowane w obrębie gmin: B., W. i Z., nieruchomości gruntowych członków stowarzyszenia. W skardze Stowarzyszenie wskazało, że wniosek nie dotyczy tylko członków Stowarzyszenia, lecz również innych osób nie będących jego członkami, a więc Stowarzyszenie nie reprezentowało w tym działaniu interesu grupowego, lecz interes społeczny. Przedstawione w skardze powyższe wywody, nie znajdują odzwierciedlenia w treści wniosku. Stowarzyszenie wnosiło o naliczenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogi nieruchomości gruntowych członków stowarzyszenia. Trafne jest stanowisko organu, że Stowarzyszenie jest osobą prawną, a nie osobą fizyczną i nie może występować jako pełnomocnik właścicieli nieruchomości. Stosownie do art. 31 § 1 kpa. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jednakże jak wskazano wyżej organ administracji państwowej nie może wszcząć z urzędu postępowania, dla którego jest zastrzeżona wyłącznie droga wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Należy mieć również na uwadze, że za ustaleniem i wypłatą odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, przemawia indywidualny interes właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie interes społeczny. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści powołanego przepisu prawa wynikają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego. Pierwsza wskazująca, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. Druga wskazuje, że w obu przypadkach czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa. Wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania stanowiło prawo właściciela nieruchomości, z którego mógł skorzystać lub nie skorzystać. Tylko wola właściciela nieruchomości decydowała o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonego posanowienia nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.