I SA/Wa 1339/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania B. K., w pkt 1 uchyliło w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a w pkt 2 w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła B. K.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] skierował T. M. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił odpłatność miesięczną za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz osoby zobowiązane do jej ponoszenia. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję. Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił odpłatność miesięczną za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz osoby zobowiązane do jej ponoszenia. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję. Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił odpłatność za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] oraz osoby zobowiązane do jej ponoszenia od [...] marca 2015 roku. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z 22 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/15, po rozpoznaniu skargi B. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2015 r. - obie w zakresie w jakim ustalały odpłatność za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od B. K. i R. M. od dnia [...] marca 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r., a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] zmienił własną decyzję z [...] marca 2015 r. w części dotyczącej odpłatności za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] zmienił własną decyzję z [...] marca 2015 r. ustalającą odpłatność za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] w pkt 1 zmienił własną decyzję z [...] marca 2015 r. ustalającą odpłatność za pobyt T. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...], w ten sposób że od [...] kwietnia 2018 r. odpłatność będzie ponoszona przez: - T. M. w wysokości 70 % jego dochodu tj. w kwocie [...] zł miesięcznie, - córkę B. K. w kwocie [...] zł miesięcznie, - syna R. M. w kwocie [...] zł miesięcznie. W razie niewywiązywania się dzieci T. M. z wnoszenia ustalonej odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, Gmina [...] będzie zastępczo ponosiła tę odpłatność i w oparciu o art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej będzie dochodziła jej zwrotu. - gminę - do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w ww. Domu Pomocy Społecznej, Jednocześnie w pkt 2 ww. decyzji organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r., a w pkt 3 nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. K.. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w pkt 1 w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r., a w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, że organ może ustalić wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jedynie od dnia wydania decyzji w tej sprawie. W tym zakresie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. Kolegium podniosło, że ww. uchwale sąd jednoznacznie stwierdził, że "to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie zindywidualizowania tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji, na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej". Jednocześnie, w ocenie Kolegium, ustalając kwotę miesięcznych opłat za pobyt ojca odwołującej się w domu pomocy społecznej organ działał w zgodzie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, a należności prawidłowo wyliczył według wytycznych określonych w art. 61 ustawy. Końcowo Kolegium wskazało, że zgodnie z powyższą uchwałą NSA ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Wobec powyższego, w ocenie organu, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia odpłatności gminy, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Ustalenie bowiem tego obowiązku może mieć miejsce dopiero w przypadku niewywiązywania się z niego zobowiązanych w przedmiotowej decyzji, a ponadto, po ustaleniu wysokości dochodzonych z tego tytułu należności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła B. K. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie w postaci ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy oraz bez wydania decyzji ustalającej; 2) prawa procesowego, a mianowicie art. 59 ust. 1 i dalszych ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 7 k.p.a., poprzez określenie obowiązku poniesienia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej za okres sprzed daty orzekania w sposób podważający zaufanie do organów administracyjnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony uchybiające obowiązkowi podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że ani ona ani jej brat nie zawarli umowy, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej. Nie otrzymali też żadnej decyzji ustalającej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest decyzją egzekucyjną a nie konkretyzującą obowiązek zapłaty. Skarżąca podniosła również, że należności wynikające z decyzji z [...] marca 2015 r. uległy przedawnieniu na podstawie art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, w ocenie skarżącej, prawo nie działa wstecz. Zatem, zaskarżona decyzja nie może nakazywać zapłaty od [...] kwietnia 2018 r., kiedy nie obowiązywała jeszcze uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy w pkt 1 uchylił w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a w pkt 2 w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r., poz. 1508, ze zm., dalej jako "ustawa" lub "ustawa o pomocy społecznej"). W myśl art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi zaś, że mieszkaniec domu pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1ustawy). Zgodnie zaś z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ustalenie wysokości opłaty za pobyt T. M. w domu pomocy społecznej bez uprzedniego zawarcia umowy określonej w art. 103 ust. 2 ustawy lub wydania decyzji ustalającej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że decyzją z [...] marca 2015 r., wydaną, między innymi, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt T. M. w domu pomocy społecznej wskazując, po zainteresowanym, jako osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności również dzieci T. M., tj. B. K. i R. M.. Akta sprawy potwierdzają również, że powołana decyzja stała się ostateczna. W tej sytuacji, wobec zmiany przepisów prawa w zakresie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, organ był umocowany do zmiany własnej decyzji z [...] marca 2015 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt T. M. w domu pomocy społecznej oraz osób zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności. Sąd nie podzielił również zarzutu zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną. Wyjaśnić trzeba, że w sprawie będącej przedmiotem skargi zastosowanie ma przepis, z którego wyraźnie wynika, że w razie zmiany przepisów prawa w zakresie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy), organ ma obowiązek wydania nowej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą od początku miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym opublikowano zarządzenie właściwego organu o ustaleniu nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy, ustalenie i ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, przez organ wykonawczy powiatu nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane, a do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Powyższe oznacza, że niezależnie od momentu orzekania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ ma w tym przypadku obowiązek ustalić nową wysokość opłaty z mocą od miesiąca przypadającego po miesiącu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji decyzja zmieniająca będzie zasadniczo działać z mocą wsteczną (ex tunc), bowiem właściwy organ orzeka – co do zasady – na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy w momencie przypadającym po upływie miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Oznacza to, że zmiana wysokości opłaty w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania nastąpi z mocą wsteczną od początku miesiąca, w którym nastąpiła publikacja zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 379/15, w którym wskazano, że "W miarę zmian stanu faktycznego, np. zmian kręgu zobowiązanych na skutek śmierci czy zmian stanu majątkowego, jak również zmian średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, dochodzi do konieczności ponownego konkretyzowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W takich jednak sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia. Stan w zakresie istniejących obowiązków musi być bowiem jednoznaczny"). Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie ustala odpłatność za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osobę zobowiązaną do zwrotu należności. W decyzji takiego ustalenia nie zawarto, a powtórzono jedynie zapis art. 61 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w razie niewywiązywania się przez osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej gmina będzie zastępczo ponosiła tę odpłatność i w oparciu o art. 104 ust. 3 ustawy będzie dochodziła jej zwrotu. Nietrafny okazał się również zarzut nienależytego wyjaśnienia przez organy sytuacji rodzinnej skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania i do której organ skierował pisemną prośbę o kontakt, nie skontaktowała się z organem w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie przedłożyła organowi również żadnych dokumentów ani oświadczeń dotyczących dochodu oraz składu rodziny. W tej sytuacji Sąd powołanego zarzutu nie podzielił. Ponadto, prawidłowo organ odwoławczy, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, uchylił decyzję organu I instancji w części ustalającej odpłatność za pobyt T. M. w domu pomocy społecznej od gminy i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, ponieważ ustalenie tego obowiązku może mieć miejsce dopiero w przypadku niewywiązywania się z niego osób zobowiązanych ww. decyzją, a także po ustaleniu wysokości dochodzonych z tego tytułu należności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.