I SA/Wa 134/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...] " Sp. z o.o. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej wysokość opłat z tytułu użytkowania gruntu oddala skargę Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], stwierdzającą, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] została wydana z naruszaniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa wskazał, że Naczelny Dyrektor [...] "[...]" w dniu [...] stycznia 1973 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przekazania przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" i przejęcia przez Przedsiębiorstwo [...]"[...]" terenu przy al.[...]. Zgodnie z pkt 2 i 3 tej decyzji przekazanie - przejęcie terenu miało nastąpić na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego, sporządzonego przez komisję złożoną z przedstawicieli strony przekazującej i przejmującej oraz w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Naczelny Dyrektor [...] "[...]" poleceniem służbowym nr [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. powołał komisję do przejęcia przedmiotowego terenu. Decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lutego 1973 r. zostały ustalone opłaty za użytkowanie terenu od Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Kolejną decyzją z dnia [...] marca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. zmieniło wysokość opłat ze względu na fakt, iż przedmiotem przekazania miał być teren o pow. [...] m2, a nie jak wskazano w decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. o pow. [...] m2. Zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia przejęcia terenu protokołem zdawczo - odbiorczym. Decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. uchylił pkt II decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] marca 1973 r. i jednocześnie ustalił nową wysokość opłat rocznych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] "[...]", podnosząc, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy teren znajdował się w użytkowaniu tego Przedsiębiorstwa, nie zaś Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 1988 r., uznając, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż zmieniała ustalenia zawarte w piśmie z dnia 24 marca 1973 r., które było jedynie pismem informacyjnym, nie zaś decyzją administracyjną. Po rozpatrzeniu odwołaniu Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1994 r. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 1996 roku, sygn. akt: I SA 66/95. W ocenie Sądu, z zebranych dokumentów nie wynikało, aby Przedsiębiorstwo [...] "[...]" przejęło w formie prawem przewidzianej teren przy al.[...]. Zdaniem Sądu gdyby w istocie teren ten był w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] "[...] ", to należałoby uznać, że decyzja z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Pismem z dnia 2 czerwca 1998 r. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" ponowiło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1988 r. Powyższy wniosek przekazano, według właściwości, Wojewodzie [...] o z uwagi na fakt, iż sporny grunt stanowi własność Skarbu Państwa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] stwierdził, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ drugiej instancji wskazał, że przy ocenie legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r., należy mieć na względzie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, o przekazaniu terenu państwowego pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą po zasięgnięciu opinii organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Organ drugiej instancji podkreślił, że z treści przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż do skutecznego przekazania terenu pomiędzy jednostkami państwowymi dochodziło przy spełnieniu trzech określonych ustawowo warunków. Pierwszym z nich było zasięgnięcie opinii organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej, drugim zaś wydanie stosownej decyzji i ostatnim sporządzenie odpowiedniego protokołu zdawczo - odbiorczego, z którym to przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. wiązały doniosły skutek prawny w postaci przejścia korzyści i ciężarów związanych z użytkowaniem przekazywanego terenu. W rozpatrywanej sprawie, pomimo stwierdzenia wielu uchybień, organ orzekający uznał, że dwie pierwsze przesłanki zostały wypełnione. Naczelny Dyrektor [...] "[...]" w dniu [...] stycznia 1973 r. wydał decyzję w sprawie przekazania przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" i przejęcia przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" terenu przy al.[...]. Z kolei Prezydium Rady Narodowej Miasta W. w decyzji z dnia [...] marca 1973 r., oprócz ustalenia opłat rocznych za użytkowanie terenu przy al. [...] wyraziło zgodę na przekazanie przedmiotowej nieruchomości pomiędzy zainteresowanymi przedsiębiorstwami w ramach [...] "[...]". Z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika jednak aby Przedsiębiorstwo [...] "[...]" przejęło w formie prawem przewidzianej sporny teren przy al. [...]. Wobec braku stosownego protokołu zdawczo – odbiorczego, Minister Budownictwa uznał, że decyzja Naczelnego Dyrektora [...] "[...]" z dnia [...]stycznia 1973 r. nie została wykonana. Należy ponadto, zdaniem Ministra Budownictwa, mieć na uwadze, że polecenie służbowe nr [...] Dyrektora Przedsiębiorstwa [...] "[...]" z dnia [...] stycznia 1973 r., jest aktem wewnętrznym i nie potwierdza przejęcia spornego terenu od Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Również powoływany przez stronę odwołującą się protokół spisany w dniu 26 lipca 1980 r. w sprawie przejęcia terenu bazy zlokalizowanej przy al. [...] nie stanowi dowodu w rozpatrywanej sprawie, gdyż odnosi się on tylko do terenu o pow. [...] m2, nie będącego przedmiotem sporu. Organ orzekający w sprawie podkreślił, że jednym z istotnych dokumentów świadczących, iż Przedsiębiorstwo [...] "[...]" nie przejęło w formie prawem przewidzianej przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 31 maja 1976 r., znak: [...], przy którym Przedsiębiorstwo [...] "[...]" zwróciło Przedsiębiorstwu [...] "[...]" wezwanie do uregulowania zapłaty rocznej, z informacją, iż nie dotyczy to tego Przedsiębiorstwa [...]"[...]". Ponadto organ drugiej instancji przywołał pismo z dnia 15 listopada 1996 r. skierowane do Wojewody [...], w którym Przedsiębiorstwo [...] "[...]" wnosi o oddanie w użytkowanie wieczyste spornego gruntu w trybie art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r., Nr 30, poz. 127), stwierdzając, iż nie jest w stanie wylegitymować się niezbędnymi dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. A zatem decyzja z dnia [...] maja 1988 r., ustalająca nowy wymiar opłat za sporny teren od Przedsiębiorstwa [...] "[...]", została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wady decyzji musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wyjątek od tak określonej zasady przewiduje jedynie przepis art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka przedawnienia, gdyż od dnia doręczenia badanej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r., minęło ponad dziesięć lat. Skargę na decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. złożyło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. gdyż decyzja nadzorcza skierowana została do Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. pomimo, że podmiot ten nie wykazał legitymacji materialno-prawnej w tym postępowaniu. Nie jest wiadome bowiem w sprawie, jaki przepis prawa materialnego stanowi źródło prawa względnie obowiązku, z którego podmiot powyższy wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie, którego doszło do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący Przedsiębiorstwo [...]"[...]" Sp. z o.o. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r. Organ pominął fakt istnienia w obrocie prawnym wcześniej wydanych decyzji administracyjnych dotyczących przekazania przedmiotowego terenu skarżącemu przedsiębiorstwu. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania nie budzących wątpliwości ustaleń, płynących z wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W stanie faktycznym sprawy nie kwestionowany jest fakt istnienia terenu przy AL [...] będącego w użytkowaniu strony skarżącej, co do którego przekazanie pomiędzy przedsiębiorstwami faktycznie nastąpiło. Organ, zatem powinien ustalić, jaki jest sporny teren, jego powierzchnię i granice położenia. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy oddalić, bowiem Minister Budownictwa nie naruszył przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nietrafny jest zarzut strony skarżącej naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. przez skierowanie decyzji nadzorczej do Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. pomimo, że podmiot ten nie wykazał legitymacji materialno-prawnej w tym postępowaniu. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na wniosek strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego jest podmiot posiadający interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. W sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] lutego 1969 r. ustalono na rzecz Przedsiębiorstwa [...]"[...]" wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania terenu przy al. [...]. W dniu 10 stycznia 1973 r. Naczelny Dyrektor [...] "[...]" wydał decyzję nr [...] w sprawie przekazania przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" i przejęcia przez Przedsiębiorstwo [...]"[...]" przedmiotowego terenu. Kwestia wykonania powyższej decyzji nie została dotychczas udowodniona, spornym pozostaje więc problem praw do przedmiotowej nieruchomości powołanych wyżej przedsiębiorstw. A zatem Przedsiębiorstwo [...] "[...]" ma niewątpliwie interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wynikający z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), umożliwiającego ubieganie się przez to przedsiębiorstwo o jego uwłaszczenie na spornej nieruchomości. Podkreślić należy również, że w przedmiotowej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 stycznia 1996 r., sygn. akt: I SA 66/95 stwierdził, że gdyby w istocie w dniu 16 maja 1988 r. przedmiotowy teren był w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] "[...]", to należałoby uznać, że decyzja z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...]została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a więc jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował legitymacji powyższego przedsiębiorstwa do żądania wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 maja 1988 r. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organy orzekające prawidłowo przyjęły, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika aby Przedsiębiorstwo [...] "[...]" przejęło w formie prawem przewidzianej sporny teren przy al. [...]. Wobec braku stosownego protokołu zdawczo - odbiorczego organy orzekające zasadnie uznały, że decyzja Naczelnego Dyrektora [...] "[...]" z dnia [...] stycznia 1973 r. nie została wykonana. Z samej treści decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] marca 1973 r. wynika, że ustalone w niej opłaty roczne z tytułu użytkowania spornego terenu na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" miało ono uiszczać dopiero po protokolarnym przejęciu tego terenu. A zatem w dniu wydania tej decyzji przedsiębiorstwo to nie legitymowało się jeszcze prawem użytkowania do tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z urzędu, w zawiązku ze zmianą stanu prawnego, uchylił w części decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] marca 1973 r. i jednocześnie ustalił nową wysokość opłat rocznych, nie dokonując ustaleń czy Przedsiębiorstwu [...] "[...]" przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Dokumentem świadczącym, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" nie przejęło w formie prawem przewidzianej przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 31 maja 1976 r., znak: [...], przy którym Przedsiębiorstwo [...] "[...]" zwróciło Przedsiębiorstwu [...] "[...]" wezwanie do uregulowania zapłaty rocznej, z informacją, iż nie dotyczy to tego Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Kolejnym istotnym dokumentem potwierdzającym ustalenia organów jest znajdujące się w aktach wezwanie z dnia 29 września 1982 r. do zapłaty zaległej opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości przy Al. [...] za rok 1982, skierowane do Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Z karty ewidencyjnej powyższej nieruchomości wynika, że przedsiębiorstwo powyższe uiszczało opłaty roczne z tytułu jej użytkowania co najmniej do 1986 r. Przy adnotacjach o wpłacie w kolejnych latach nie podano natomiast nazwy przedsiębiorstwa je wpłacającego. Ponadto sama strona skarżąca w piśmie z dnia 15 listopada 1996 r. skierowanym do Wojewody [...], w którym Przedsiębiorstwo [...] "[...]" wnosiło o oddanie w użytkowanie wieczyste spornego gruntu w trybie art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r., Nr 30, poz. 127), stwierdziło ono samo, że nie jest w stanie wylegitymować się niezbędnymi dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Z pisma Przedsiębiorstwa [...]"[...]" z dnia 19 maja 1992 r. wynika natomiast, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" zajęło samowolnie część terenu przy Al. [...] dopiero w dniu 29 września 1991 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej żadnych nowych okoliczności w sprawie nie wnosi protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 września 2005 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowy teren na dzień przeprowadzania wizji lokalnej jest częściowo zajmowany zarówno przez skarżące przedsiębiorstwo jak i Przedsiębiorstwa [...] "[...]". W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...] znaczenie może mieć stan posiadania spornego terenu na dzień wydania tej decyzji albo przed jej wydaniem, bez znaczenia jest natomiast to jak się zmieniał stan posiadania po dniu jej wydania. Strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów podważających powyższe ustalenia organów orzekających w sprawie, a jej pełnomocnik na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. stwierdził, że nie jest w stanie podać daty, od której Przedsiębiorstwo [...] "[...]" jest w posiadaniu części spornego terenu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.