I SA/Wa 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Z. P. wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie jej do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W dniu 3 kwietnia 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne - obejmujące część pisemną egzaminu - w trakcie której uzyskała ona 68 punktów - na 100 punktów możliwych do osiągnięcia. Z uwagi na nie uzyskanie minimum 70 punktów z tej części egzaminu i nie wystąpienie o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku ww. części egzaminu, postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym - na podstawie art. 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314). Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił nadania Z. P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że Z. P. uzyskała w części pisemnej egzaminu 68 punktów - wobec 70 wymaganych - zatem nie osiągnęła minimum punktów w części pisemnej egzaminu, w związku z czym ukończyła postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. Pismem z dnia 29 czerwca 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego podważyła ona prawidłowość oceny odpowiedzi udzielonych na pytania o nr 70 i 90 oraz zarzuciła naruszenie art. 8, 9 i 10 k.p.a. Minister Infrastruktury zwrócił się do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej o ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym kontrolę poprawności wyników części pisemnej egzaminu. Z postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną sporządzono protokół z dnia 6 sierpnia 2008 r., w którym przedstawiono stanowisko Komisji w sprawie wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym ponowną weryfikację odpowiedzi udzielonych przez kandydatkę. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie postępowania kwalifikacyjnego zakończonego wynikiem pozytywnym. Zgodnie z § 24 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym komisja ustala, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną. Część pisemna egzaminu, zgodnie z § 30 powyższego rozporządzenia, polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru - składającego się ze 100 pytań. Wynik egzaminu stanowi sumę punktów uzyskanych przez kandydata za odpowiedzi, na poszczególne pytania. Do części ustnej egzaminu mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy uzyskali w części pisemnej co najmniej 70 punktów. W razie nie uzyskania przez kandydata w tej części co najmniej 70 punktów, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone wynikiem negatywnym. Minister podniósł, że w dniu 3 kwietnia 2008 r., rozwiązując część pisemną egzaminu, kandydatka udzieliła 68 poprawnych odpowiedzi. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przyznano jej 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 70. W odniesieniu do pozostałych pytań Minister stwierdził, że Z. P. nie wskazała prawidłowych odpowiedzi. Zatem z części pisemnej egzaminu uzyskała 69 punktów na 100 punktów możliwych do uzyskania. Nie osiągnęła więc minimum 70 punktów - wobec czego Minister uznał, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. Odnosząc się do zarzutu wnioskującej o naruszenie przepisów art. 8, 9 i 10 k.p.a. Minister stwierdził, że postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa. Natomiast twierdzenia Z. P., że nie informowano jej o możliwości kwestionowania wyników egzaminu pisemnego i konieczności zgłoszenia przystąpienia do egzaminu poprawkowego w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników postępowania egzaminacyjnego, nieprzestrzegania zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do wyników i przebiegu postępowania egzaminacyjnego - organ uznał za pozbawione podstawy, gdyż kandydatkę poinformowano o możliwości kwestionowania wyników egzaminu pisemnego. Świadczy o tym treść pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Ponadto przed rozpoczęciem części pisemnej Przewodniczący Zespołu Kwalifikacyjnego udzielił kandydatom informacji, o których nowa w § 29 rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r., a także poinformował o możliwości zgłoszenia się do poprawkowej części pisemnej egzaminu w ciągu 14 dni. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. P. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 12 § 1 i 2, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszenie przepisu art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną analizę tegoż artykułu i w konsekwencji nieprecyzyjne sformułowanie pytania testowego o nr 90. W uzasadnieniu orzeczenia skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Komisji Kwalifikacyjnej jakoby pytanie nr 90 było zakreślone nieprawidłowo. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna uznała, na podstawie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że prawidłowe są inne odpowiedzi, nie uzasadniając swojego stanowiska, poza wskazaniem ww. aktu prawnego. Ponadto Z. P. podniosła, że w postępowaniu nie dołożono wystarczającej staranności, gdyż organ, analizując po raz wtóry pracę pisemną, ograniczył się jedynie do wskazanych dwóch przypadków odpowiedzi. Winien on zbadać całą pracę. Uwzględnienie zgłoszonych zastrzeżeń w całości spowodować mogłoby uznanie Komisji za niekompetentną i nieprzygotowaną do rzetelnego przeprowadzenia egzaminów na pośrednika w obrocie nieruchomościami. Poza tym, podnieść należy, iż takie sztuczne stwarzanie progów kwalifikacyjnych, zmierza do ograniczenia dostępu do zawodu i jest sprzeczne z Konstytucją RP. Potwierdzeniem tego faktu jest zrezygnowanie z takich utrudnień w zdobyciu uprawnień i wprowadzenie nowych zasad uzyskiwania licencji. Skarżąca dodała, że trudny do zaakceptowania jest fakt, iż organ administracji do wydania decyzji potrzebował pięciu miesięcy i to w sprawie niezbyt skomplikowanej - przez co zachwiana została zasada równości stron. Nadto skarżąca stwierdziła, że decyzja nie została w sposób przekonujący uzasadniona i dlatego pomniejsza się a nie pogłębia zaufanie obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zarzuty podniesione przez Z. P. dotyczą w istocie oceny prawidłowości udzielonych przez kandydata odpowiedzi na pytanie nr 90. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia się przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jedynie do wskazanych dwóch przypadków odpowiedzi Minister wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a., było realizowane zgodnie z tym przepisem i polegało na ponownej ocenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaś Zespół Kwalifikacyjny przeanalizował wszystkie odpowiedzi skarżącej. Organ dodał, że postępowanie w ww. sprawie prowadzono zgodnie z przepisami prawa, podejmując wszelkie niezbędne kroki, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W piśmie z dnia 17 maja 2009 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w sprawie i ponownie podkreśliła, że nie była informowana przez organ o możliwości przystąpienia do egzaminu poprawkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W związku z tak ukształtowanym przez ustawodawcę przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie - nie mogą być wzięte pod uwagę te zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionuje poprawność redakcji niektórych pytań testowych, jak też prawidłowość ocen wystawionych przez Komisję. Sąd administracyjny nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu, z czego wynika, że nie mogły też podlegać kontroli Sądu takie kwestie jak stopień trudności i niejasności pytań testowych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1700/05, że strona tego postępowania przed Komisją Kwalifikacyjną nie może - na tym etapie - kwestionować prawidłowości dokonanych przez komisję ocen, a sąd administracyjny nie posiada żadnych uprawnień do kontroli prawidłowości zadawanych pytań egzaminacyjnych oraz nie ma uprawnień do oceny udzielanych przez egzaminowanego odpowiedzi na pytania egzaminacyjne. Przepis art. 191 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazuje, że uprawnienia i licencje zawodowe nadaje się każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne. Przysługująca sądowi administracyjnemu sfera kognicji - badania zgodności z prawem decyzji organów - wyznacza te elementy postępowania decyzyjnego, które podlegają regulacji przepisami ustawy i rozporządzeń. Ocena poprawności odpowiedzi na pytanie należy zatem wyłącznie do organów powołanych do przeprowadzenia egzaminów i nie należy do elementu postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2006 r. II SA/Bk 877/05). W związku z powyższym - oceniając legalność postępowania, w którym decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą nadania Z. P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami - Sąd bada tylko, czy zachowano ustalony w ustawie i rozporządzeniach przebieg postępowania o nadanie licencji zawodowej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomości osobom, które spełniły wymogi określone w art. 182 tej ustawy. Natomiast spełnienie tych wymogów stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w postępowaniu kwalifikacyjnym (ust. 3 ww. art. 191). Postępowanie to - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314) - przeprowadza się w dwóch etapach. W pierwszym z nich Komisja sprawdza, czy kandydat spełnia warunki dopuszczenia do egzaminu, przeprowadzanego w celu uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, natomiast w drugim etapie przeprowadzany jest egzamin obejmujący część pisemną i ustną (§ 24). Część ta zgodnie z § 30 polega na rozwiązaniu testu wielokrotnego wyboru składającego się ze 100 pytań - a wynik tego egzaminu oblicza się sumując punkty uzyskane przez kandydata za prawidłowo udzielone odpowiedzi na poszczególne pytania. Do części ustnej mogą być dopuszczeni kandydaci, którzy osiągnęli z części pisemnej egzaminu minimum 70 punktów. W niniejszej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne. Protokół z tego postępowania z dnia 3 kwietnia 2008 r. stwierdza, że wynik etapu wstępnego przeprowadzonego w dniu 5 marca 2008 r. jest zakończony pozytywnie dla kandydatki, tj. spełnia ona warunki dopuszczenia do kolejnego etapu postępowania. Natomiast cześć pisemną egzaminu polegającą właśnie na rozwiązaniu testu zawierającego 100 pytań ukończyła z wynikiem negatywnym, tj. 68 punktów - a zatem zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury postępowanie kwalifikacyjne uznano za zakończone z wynikiem negatywnym. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kandydatce przyznano 1 punkt za odpowiedź na pytanie nr 70. Zatem z części pisemnej egzaminu otrzymała łącznie 69 punktów, co uwzględniono w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżąca uzyskała na egzaminie pisemnym 69 punktów, a więc nie osiągnęła progu ustalonego w § 30 ust. 6 ww. rozporządzenia. Wynik otrzymany z części pisemnej egzaminu pozbawił ją możliwości przystąpienia do egzaminu ustnego. Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że postępowanie o nadanie przedmiotowej licencji przeprowadzone zostało prawidłowo. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 7, 8, 12 § 1 i 2, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ w sposób wyczerpujący uzasadnił motywy odmowy nadania skarżącej licencji zawodowej, przedstawił przebieg postępowania kwalifikacyjnego oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał postępowanie kwalifikacyjne za zakończone wynikiem negatywnym, odniósł się także do merytorycznych zarzutów dotyczących zakwestionowanego przez skarżącą pytania. Ponadto organ informował skarżącą o przebiegu postępowania oraz udzielał niezbędnych informacji. Stosowne pouczenia znajdują się nie tylko w decyzjach organu, wydanych w obu instancjach, ale także w zawiadomieniach z dnia 18 marca 2008 r., 12 maja 2008 r., 16 lipca 2008 r. i 13 sierpnia 2008 r. W związku z nie uzyskaniem przez skarżącą wymaganej, minimalnej liczby punktów z części pisemnej egzaminu - Minister Infrastruktury prawidłowo odmówił przyznania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami Z. P. Sąd zauważa jednocześnie, że wskazana przez skarżącą długość postępowania przekroczyła terminy dotyczące załatwiania spraw, wskazane w k.p.a., jednakże mają one charakter instrukcyjny, a więc negatywna ocena przez Sąd długości trwania postępowania nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie wydane w niniejszej sprawie. Należy także podnieść, że wskazana przez skarżącą bezczynność organu mogła być zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), czego jednak skarżąca nie uczyniła. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzekł jak w sentencji.