I SA/Wa 1340/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] zawierająca obszaru ogólnego [...]m2, w tym pod ulicą [...] m2, stanowiąca własność S. i A. małżonków C. w częściach równych niepodzielnie objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 8 lutego 1949 r. S. i A. C. wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] odmówiło S. i A. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Odwołanie od tego orzeczenia nie zostało złożone. W dniu 27 listopada 2001 r. B. J. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości zostało wykazane. Minister Budownictwa ustalił, że obecnie nieruchomość [...] położona przy ul. [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Badając legalność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] Minister Budownictwa ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w "Ogólnym planie zabudowania W.", zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r., pod budownictwo przemysłowe. Oznacza to, zdaniem organu, że cel ten jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości na cel użyteczności publicznej, o którym mowa w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1951 r. Z powyższego organ wywiódł, że korzystanie przez byłych właścicieli na cele mieszkaniowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu według planu zabudowania. Minister Budownictwa ustalił jednakże, że kwestionowane orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. A. C. nie żyła. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] kwietnia 1962 r. sygn. akt [...] A. C. zmarła w dniu [...] maja 1949 r. Organ uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister uznał także, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki Ew. nr [...] w obrębie [...] przez Przedsiębiorstwo Państwowe – P. z siedzibą w W., nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. P. S.A. w W. wniosły o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że organ nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego został rażąco naruszony, czego skutkiem było stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Ponadto zdaniem wnioskodawcy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem na zabudowa działki uniemożliwia rozbiórkę części jej naniesień, tj. części układu [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] podzielając pogląd zawarty w pierwszej decyzji, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco narusza art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311), a także pogląd co do braku nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i podnosząc argumenty jak w postępowaniu administracyjnym. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego). Jej celem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest ustalenie istnienia jej wad. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną weryfikowanego orzeczenia administracyjnego stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z którego wynikało, że należało uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela o ustanowienie własności czasowej wówczas, gdy został złożony w przepisanym terminie i jeżeli korzystanie z gruntu dało się pogodzić z jego przeznaczeniem, według planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego). Obowiązkiem organu nadzoru było przeprowadzenie postępowania na podstawie tych samych zasad co w postępowaniu zwykłym, tj. z uwzględnieniem reguł określonych w art. art. 7, 77 i 80 k.p.a., z tym jednak wyjątkiem, że przedmiotem sprawy powinno było być ustalenie - w odniesieniu do kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. - przesłanek nieważności przewidzianych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nadzoru zgromadził niezbędny materiał dowodowy i ocenił go zgodnie z powyższymi zasadami. Z nie kwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń organu wynika, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. dawna właścicielka przedmiotowej nieruchomości A. C. nie żyła. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] kwietnia 1962 r. sygn. akt [...] A. C. zmarła w dniu [...] maja 1949 r. Oznacza to, że w chwili wydania weryfikowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. nie żyła strona, do której skierowane było orzeczenie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1951 r. Zgodzić się należy z organem, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Ażeby można mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie weryfikowanego orzeczenia, podobnie zresztą jak i obecnie, osoba fizyczna mogła być stroną postępowania, jeżeli miała zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli miała zdolność prawną (art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., obecnie art. 30 k.p.a.). Zdolność prawna powstawała zaś z chwilą narodzin, a kończyła się z chwilą śmierci (art. 6 ustawy z 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego - Dz. U. z 22.VIII.1950 r., Nr 34, poz. 311, obecnie art. 8 k.c.). Z powyższego jednoznacznie wynika, że A. C. jako osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania dekretowego po dniu 12 maja 1949 r. Jednak samo postępowanie administracyjne z jej wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] powinno nadal - mimo jej śmierci - toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. W rozważanej sprawie natomiast udział tych osób pominięto, stąd też zapadłe rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W zakresie odnoszącym się do negatywnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 2 k.p.a. - nieodwracalności skutków prawnych, należy odwołać się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r., sygnatura akt III AZP 4/92 (OSNCAPiUS 12/92, poz. 211), a także do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r., sygnatura akt OPS 7/96 (ONSA 2/97, poz. 49), uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.11.1998 r., sygnatura akt OPK 4-7/98 (ONSA 1/99, poz. 13), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.05.1998 r., I SA 2133/97 - niepublikowany, czy wreszcie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r., sygnatura akt OPS 14/99 (ONSA 3/00, poz. 93). W uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Podobnie w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z 16.12.1996 roku Sąd wskazał, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami. Tak więc uznać należy, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji. W tym stanie rzeczy stanowisko organu dotyczące braku podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, jest całkowicie zasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.