I SA/Wa 1341/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Fabryka [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku Spółki B. [...] S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 1994 r. dotyczącej uwłaszczenia Wytwórni [...] w W. gruntem położonym w W. przy ul. [...], w obrębie [...], w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej hip. [...] o powierzchni [...] m2, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] maja 1994 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Wytwórnię [...] w W. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działki nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Spółki B. [...] S.A. w W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1994 r., w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej hip. Nr [...], wskazując, iż Spółka nie posiada interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Pismem z 22 lutego 2010 r. Spółka wystąpiła o zmianę decyzji z [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 154 § 1 i 2 kpa. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Pismem z 20 września 2010 r. Spółka B. [...] S.A. w W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Wytwórni [...] w W. w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej hip. [...] o powierzchni [...] m2. Spółka B. [...] S.A. w W. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. Badając ponownie sprawę Minister wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art.. 156 § 1 kpa. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Minister Infrastruktury podniósł, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Za rażące naruszenie prawa uważa się naruszenie prawa polegające na naruszeniu normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości chronionych prawem. Organ powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Cechą każdego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit. Uwagi do art. 156 k.p.a.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, że kwestionowana decyzja z [...] sierpnia 2009 r. została wydana w trybie art. 157 § 3 kpa (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś w rozumieniu art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wyjaśnił, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Spółki B. [...] S.A. w W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 1994 r., którą została uwłaszczona Wytwórnia [...] w W. gruntem położonym w W. przy ul. [...] w obrębie [...]. Organ nadzoru wskazał, że z akt sprawy wynika, że w skład gruntu objętego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. weszła nieruchomości uregulowana w dawnej hip. [...] o powierzchni [...] m2, co potwierdza mapa sytuacyjna do celów prawnych z 10 grudnia 1993 r. przyjęta do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej W. [...] listopada 1994 r. za nr [...]. Minister podkreślił, że domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. wnioskodawca winien wykazać swój interes prawny w sprawie. Z akt sprawy wynika, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie, prawo własności do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...], a co z tym związane również do części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w dawnej hip. [...], przysługuje Skarbowi Państwa. Minister Infrastruktury wskazał, że wnioskodawca nie posiada jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości, a wobec tego brak było podstaw do uznania, że Spółka B. [...] [...] S.A. w W. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem organu nadzoru wnioskodawca mylnie identyfikuje swój interes prawny ze staraniami o odzyskanie nieruchomości podejmowanymi przez Spółkę w różnych postępowaniach począwszy od okresu powojennego. Minister Gospodarki decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczeń dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] B. SA W., ul. [...] oraz jego mienia ruchomego. Jednak decyzja Ministra Gospodarki nie dotyczy nieruchomości, na której zlokalizowane było znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Odnosząc się natomiast do wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sygnatur postępowań, w których zdaniem wnioskodawcy potwierdzany był fakt uprzedniego prawa własności przedmiotowej nieruchomości po stronie wnioskodawcy, to Minister wskazał, że w postępowaniach tych ustalono, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] stanowiła własność wnioskodawcy, jednakże nieruchomość ta została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), co skutkowało, że stała się ona własnością Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). własnością Skarbu Państwa. Minister podkreślił, że w żadnym z postępowań wskazanych przez wnioskodawcę organ orzekający nie negował przysługującego wnioskodawcy prawa własności do nieruchomości przed wejściem w życiem dekretu [...]. Jednakże to właśnie ów dekret zmienił stan prawny nieruchomości, zaś wnioskodawca nie uzyskał prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, co wynika z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1950 r. nr [...]. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka B. [...] S.A. w W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Decyzjom tym zarzuciła, rażące naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] maja 1994 r., pomimo iż uwłaszczenie dotyczyło nieruchomości, której poprzednim właścicielem była skarżąca. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że podstawą złożenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej było stanowisko wypracowane przez orzecznictwo Sądów Administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, w tym: 1. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 roku (OPS 15/98, ONSA 1999/3/75), 2. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 roku (III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294), 3. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2006 roku (ISA/Wa 1317/06, LEX nr 320787). W ocenie skarżącej na podstawie wskazanego orzecznictwa można i należy przyjąć w stanie faktycznym stanowiącym podstawę niniejszej skargi, że skarżąca ma nie tylko interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ale że decyzja ta powinna zostać unieważniona. Przyjęcie, że były właściciel nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą Skarb Państwa rozdysponował ma charakter szczególnie bezprawny i rażący. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 22 listopada 2011 r. skarżąca popierając skargę wskazała, że badanie interesu strony powinno nastąpić na etapie decyzji merytorycznej, w której organ powinien rozstrzygnąć, czy: - dekret [...] może być uznany za akt objęty normą przepisów ustaw regulujących zwrot nieruchomości, tj. ustawy z 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, - ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie wydane na podstawie tego dekretu mogą być uznane za akty wywłaszczeniowe w rozumieniu ustaw "nieruchomościowych" regulujących przesłanki i zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jeżeli odpowiedź na te kwestie byłaby pozytywna, to zdaniem skarżącej, organ powinien rozważyć, czy nie należy uwzględnić faktu, że nieruchomość skarżącej nie była związana z celami dekretu. Organ również powinien ustalić, czy możliwe było wydanie decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1994 r., bez udziału skarżącej w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem skarżącej interes prawny spółki wynika z przepisów prawa materialnego dotyczących wywłaszczenia, tj. art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 69 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że była poprzednim właścicielem nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1994 r. dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzja z [...] sierpnia 2009 r. została wydana na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 157 § 3 kpa. Natomiast zgodnie z treścią art. 157§ 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] maja 1994 r., w którym to postępowaniu nie brała udziału. Postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów art. 2 ust 1,2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy określał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Stronami tego postępowania są Skarb Państwa lub właściwa gmina, państwowa osoba prawna, która ma w zarządzie grunt oraz osoba trzecia, której prawa mogłyby być naruszone. Inny podmiot ma przymiot strony, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do uwłaszczanego mienia, który stałby na przeszkodzie temu uwłaszczeniu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, lub aby decyzja uwłaszczeniowa naruszała jej prawa jako osoby trzeciej. Nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Wytwórni [...]. Wbrew stanowisku skarżącej, w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się jeszcze postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] oz. Hip. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 3 kwietnia 2001 r., a decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Fakt, że nieruchomość przed wejściem w życie dekretu [...] stanowiła własność skarżącej nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, gdyż z mocy dekretu z 26 października 1945 r., grunty na terenie W. przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Wobec tego, że nie ustanowiono w trybie dekretu na rzecz skarżącej prawa własności czasowej ( użytkowania wieczystego), to nie uzyskała ona tytułu prawnorzeczowego do gruntu. W tej sytuacji prawidłowo Minister Infrastruktury, decyzją z [...] sierpnia 2009 r., odmówił - z wniosku skarżącej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Brak legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia takiego postępowania (z przyczyn wyżej wskazanych) jest oczywisty. Dlatego stanowisko skargi, że organ powinien wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku badać legitymację skarżącej, jest wadliwe. Jedynie wówczas, gdy kwestia legitymacji wnioskodawcy budzi wątpliwości i wymaga podjęcia przez organ nadzoru szeregu czynności mających na celu jej zbadanie, to organ powinien wszcząć postępowanie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Prawidłowo więc organ nadzoru zastosował przepis art. 157 § 3 kpa jako podstawę rozstrzygnięcia decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Z przyczyn wyżej wskazanych prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru w zaskarżonej decyzji, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Prawidłowe są również wywody organu co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenie prawa i w jakich sytuacjach takie rażące naruszenie prawa występuje. Sąd podziela to stanowisko. Wobec tego, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest zgodna z prawem organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Powołane w skardze orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Dotyczą one bowiem kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W niniejszej sprawie nieruchomość, której właścicielką była skarżąca, objęta została działaniem dekretu [...], a nie została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź jeszcze wcześniejszej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Już choćby z tej przyczyny nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, tj. art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego powodu wyżej wskazane przepisy nie mogły również kreować legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.