I SA/Wa 1341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W., od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obszar wiejski, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę R, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej R., obszar [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyły P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komisja przywołała treść przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu I instancji, to jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komisja wskazała, iż w celu określenia mienia gminnego powołany przepis odsyła do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), który został uchylony dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Zgodnie z art. 98 ust. 2 ww. ustawy z 25 stycznia 1958 r. dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Organ odwoławczy podniósł, iż mienie gromadzkie (gminne) zostało w zasadzie zdefiniowane dopiero rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303). Zapis § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia definiuje mienie gromadzkie jako mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. W ocenie organu odwoławczego, akta sprawy jednoznacznie potwierdzają, że poddana komunalizacji nieruchomość przed 1954 rokiem była mieniem gromadzkim (gminnym) i taki status prawny miała w dniu 27 maja 1990 r. Jako mienie gminne podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz tzw. gminy właściwej. tj. gminy R. Komisja nie podzieliła przy tym zarzutu skarżącej, iż w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten dotyczy jedynie mienia, które podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1-3 ww. ustawy, nie dotyczy natomiast mienia skomunalizowanego na podstawie art. 7 tej ustawy. Organ wskazał dodatkowo, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Lex nr 2230353, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ("ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, - polegające na błędnym przyjęciu, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji mimo braku przesłanek; - w związku z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, mimo braku przesłanek komunalizacji; - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; - polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej, b) błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r., polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, c) błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego, d) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; e) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że sporne mienie było w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu; "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; f) błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał 2) naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania, a to: a) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o P. linie [...] były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o P. oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 u.g.g. i zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do P. na mocy art. 6 u.g.g., jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o P. i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez P. zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. b) art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] czerwca 2017 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w jednostce ewidencyjnej R., obszar [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow[...] ha. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą komunalizacyjną". W myśl powołanego przepisu, mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone (ust. 1). Jednocześnie w ust. 2 wskazano, iż przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w nim mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. Z powyższego wynika, iż w celu określenia mienia gminnego art. 7 ust. 1 ustawy odsyła do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., gdzie przewidziano, iż dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303), przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. z 1954 r. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad, jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (§ 1 pkt 1). Natomiast przez dawne gromady rozumieć należy natomiast gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powoływaniu gromadzkich rad narodowych (§ 1 pkt 2). Z akt sprawy wynika, iż w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. ujawniona jest m. in. działka nr [...] , obręb [...]. W dziale II tej księgi jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz.130 z późn. zm.). Z zapisu działu I ww. księgi wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta była uprzednio wykazem hipotecznym [...] gminy katastralnej [...]. Natomiast w wykazie hipotecznym [...] ujawniona jest pgr. [...] gm. kat. [...]. Na karcie [...] tej księgi jako właściciel wpisana jest Gmina [...] na podstawie dochodzeń przeprowadzonych w myśl ustawy z 20 marca 1874 r. Nr 29 Dz. pr. i rozp. kraj. W myśl uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr XVIII/92/72 z 6 grudnia 1972 r. w sprawie utworzenia gmin w województwie krakowskim oraz ustalenia siedzib gminnych rad narodowych (Dz. Urz. WRN w Krakowie Nr 18, poz. 268), została utworzona Gmina R., w skład której wszedł obszar sołectwa [...] z gromady [...]. Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organów, iż sporna nieruchomość przed 1954 r. stanowiła mienie gromadzkie (gminne) i taki status prawny miała w dniu 27 maja 1990 r. W konsekwencji, jako mienie gromadzkie (gminne) podlegała ona komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy właściwej, tj. gminy R. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, iż w niniejszej sprawie podstawę prawną komunalizacji przedmiotowego mienia stanowił art. 7 ust. 1 tej ustawy. W ust. 2 tego przepisu zawarto klauzulę, iż przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w nim mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. W tym kontekście prawidłowo organ odwoławczy rozważył czy komunalizacja spornego mienia na podstawie powołanego przepisu nie naruszyła praw przedsiębiorstwa P. do tego mienia. Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, iż przy komunalizacji spornej nieruchomości praw skarżącego przedsiębiorstwa nie naruszono. W sprawie nie wykazano bowiem aby w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) przedsiębiorstwo P. S.A. legitymowało się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Nie dysponowało ono w tej dacie żadnym indywidualnym aktem dotyczącym tej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo – odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Nie można przy tym podzielić zawartej w skardze argumentacji o możliwości nabycia przez skarżące przedsiębiorstwo prawa zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości z mocy prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, gdzie wskazano, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, między innymi, iż "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (z późn. zm.) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P. nabycie prawa zarządu ex lege." Co istotne, powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny poprzedził szeroką analizą historyczną całości ustawodawstwa dotyczącego przedsiębiorstwa P. Choć powołana uchwała NSA została podjęta na tle wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zawarte w jej uzasadnieniu rozważania o konieczności legitymowania się przez P. określonym tytułem prawnym oraz niemożności nabycia prawa zarządu lub użytkowania z mocy prawa pozostają aktualne również na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdzie podstawę komunalizacji stanowił art. 7 ustawy z 10 maja 1990 r. Podsumowując, tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., w tym art. 7 ust. 1 tej ustawy. Wobec wskazanej wykładni przepisów prawa materialnego niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 oraz art. 75 w związku z art. 80 § 1 kpa). W ocenie Sądu, wszystkie okoliczności, które musiały podlegać ustaleniu i ocenie przez organy (a ich zakres wynika z prawa materialnego) zostały ustalone i ocenione w sposób wyczerpujący dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro P. kwestionuje możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to powinna sama wykazać, że nieruchomość ta do niej należała w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała, aby przysługiwał jej do spornej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawny. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.