I SA/Wa 1341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy naliczenia i zwrotu odsetek od nie wypłaconego w terminie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i zwrotu odsetek od niewypłaconego w terminie świadczenia pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. W następstwie wykonania wytycznych ujętych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2018 r. I OSK 2763/17, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. przyznającą M.S. prawo do zasiłku dla opiekuna (w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką). Następnie decyzją z tej samej daty nr [...] przyznał ww. w miejsce owego zasiłku przewidziane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, począwszy od 1 października 2016 r. Wnioskiem z [...] marca 2019 r. M. S. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o naliczenie i wypłatę odsetek za niewypłacone w terminie świadczenia pielęgnacyjne za okres od 1 listopada 2016 r. do 1 lutego 2019 r. oraz uzupełnienie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2019 r. W odpowiedzi Wójt Gminy [...], pismem z [...] marca 2019 r., poinformował wnioskodawcę, że nie znaleziono podstawy prawnej do zaspokojenie jego roszczenia o wypłatę odsetek. Jeśli zaś chodzi o wypłatę składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe od wypłaconych kwot świadczenia pielęgnacyjnego poinformował go, że zostały one już uregulowane. Od pisma tego, w części odnoszącej się do kwestii odsetek, M. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Rozpoznając ów środek prawny Kolegium, przywołując poglądy prawne prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywało, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nieposiadania pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzja. Do takich zaś elementów należą: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ponieważ zaś te elementy zawierało pismo Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. oceniło, że stanowi ono decyzję administracyjną. Przechodząc zaś do istoty sprawy zwracało uwagę, że ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu naliczenia i wypłaty odsetek od świadczeń rodzinnych. W sprawie nie może mieć także zastosowania art. 481 § 1 k.c., gdyż stanowi on podstawę do naliczenia odsetek w związku ze spóźnionym świadczeniem o charakterze cywilnym. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają przy tym odesłania do tego kodeksu. Stąd organy administracji publicznej nie mogą rozstrzygać w tym przedmiocie, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy niezasadnie prowadził w tym zakresie postepowanie, doprowadzając do wydania bezpodstawnego rozstrzygnięcia. Z tych względów decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także brak uwzględnienia stanu prawnego, a nadto pominięcie obowiązku zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. W motywach skargi zwracał uwagę na pozbawienie go przez dwa lata należnego świadczenia pielęgnacyjnego i konsekwencje z tego wynikające. Odwoływał się nadto do przyjętej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) reguły, wedle której zasiłek dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wywodził przy tym, że brak analogicznych regulacji prawnych o prawie do odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczenia pielęgnacyjnego, narusza ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości względem prawa, a także art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana został w wyniku rozpoznania odwołania od pisma Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., które zakwalifikowane zostało przez Kolegium jako decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 104 k.p.a. W pierwszej kolejności zatem rozważyć należało czy taka kwalifikacja czynności organu jest prawidłowa. Tylko bowiem w sytuacji wniesienia środka odwoławczego od aktu jurysdykcyjnego (decyzji) możliwe było podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., w tym rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania. Przepisy procedury administracyjnej nie definiują pojęcia "decyzji administracyjnej". Niemniej w doktrynie przyjmuje się, że jest to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi (por. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2019). O tym czy mamy do czynienia z decyzją, czy też inna formą działania organu, nie decyduje jednocześnie nazwa danego aktu, jak też kompletność ujęcia w nim wszystkich elementów chrakteryzujących decyzję administracyjną opisanych w art. 107 § 1 k.p.a. Rację ma bowiem organ, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nieposiadania pełni formy przewidzianej w ww. przepisie, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzja, takich jak: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Aby jednak tak zakwalifikować dane pismo, musi ono dotyczyć sprawy, która na gruncie norm prawa administracyjnego materialnego, podlega załatwieniu w formie decyzji. Innymi słowy organ administracji publicznej, który wytworzył pismo o określonej treści, winien posiadać przyznane mu przepisami prawa kompetencje do załatwienia w drodze władczej i jednostronnej czynności (decyzji) określonej kategorii sprawy administracyjnej, o której w owym piśmie się wypowiedział. Jeśli zaś takich kompetencji przepisy prawa powszechnie obowiązującego mu nie przyznają, to wyrażonemu przezeń stanowisku waloru decyzji administracyjnej przypisać nie sposób. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co uszło uwadze Kolegium. Poza sporem jest, że w piśmie z 11 marca 2019 r. skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skarżący domagał się od organu ustalenia i wypłaty odsetek za wypłacone z opóźnieniem świadczenie pielęgnacyjne, co było konsekwencją przyznania mu tego świadczenia za okres od października 2016 r. dopiero decyzją z [...] lutego 2019 r. Tymczasem jak trafnie zauważyło Kolegium, żaden z przepisów ustawy regulującej tryb i zasady przyznawania tych świadczeń (tu: ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają unormowań pozwalających na rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym o odsetkach za opóźnienie w wypłacie tego rodzaju świadczeń. Wykluczało to zatem załatwienie (tak w sposób pozytywny jak i negatywny) zgłoszonego w tym przedmiocie żądania w formie decyzji. W tej sytuacji wyrażone przez Wójta Gminy w piśmie z [...] marca 2019 r. stanowisko o braku podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego, traktować należało wyłącznie jako informację przekazaną wnoszącemu podania o obowiązującym w tej materii stanie prawnym, a nie władczy akt kształtujący na gruncie norm prawa administracyjnego materialnego sytuację prawną adresata tego pisma. Podobnie jak drugą z podanych w tym piśmie informacji, odnoszącej się do zagadnienia regulacji zaległych składek na ubezpieczenia społeczne od wypłaconych świadczeń. Wniesienie odwołania od aktu niebędącego decyzją administracyjną winno zaś prowadzić do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze procesowym przewidzianego w art. 134 k.p.a., a nie decyzji mającej oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Podejmując zaś na tej podstawie decyzję o uchyleniu "decyzji" Wójta Gminy [...] i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, Kolegium naruszyło ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.