I SA/Wa 1342/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala sprzeciw. Decyzją z 6 maja 2024 r., nr 1843/2024, po rozpatrzeniu odwołania I. O., J.O., Z.Z., A. Z. i J. Z., Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2023 r., nr 414/SD/2023, w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Nieruchomość [...] opisana w księdze hipotecznej [...] dz. [...], [...], [...], [...], [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 tego dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stała się własnością Skarbu Państwa. Wnioskiem z 24 lutego 2015 r. I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. wystąpili o ustalenie i przyznanie odszkodowania, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość warszawską nr [...]. Decyzją z 23 czerwca 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy w pkt 1 odmówił A. Z., I. O., Z. Z. i J. Z. uwzględnienia wniosku z 24 lutego 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość warszawską opisaną w księdze hipotecznej [...] dz. [...], [...], [...], [...], [...], wchodzącą w skład działek ewidencyjnych nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...], [... cz., [...] cz. z obrębu [...] oraz nr [... cz. z obrębu [...], zaś w pkt 2 umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 lutego 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość względem J. O. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że postępowanie z wniosku J. O. należało umorzyć z uwagi na brak jego przymiotu strony w sprawie. Rozstrzygając zaś merytorycznie wniosek A. Z., I. O., Z. Z. i J. Z. Prezydent wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że grunt objęty wnioskiem z 24 lutego 2015 r. spełniał kryteria pozwalające zakwalifikować go jako część istniejącego zarówno przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., jak i po tej dacie, gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. W ocenie organu, wyłącza to możliwość przyznania wnioskodawcom jako następcom prawnym przeddekretowego właściciela nieruchomości odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ww. ustawy. Prezydent zaznaczył, że wprawdzie w piśmie z 7 czerwca 2023 r. (złożonym po zawiadomieniu przesłanym w trybie art. 10 k.p.a.) pełnomocnik stron wystąpił z wnioskiem ewentualnym z art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wskazując, że "w imieniu wnioskodawców, w związku z zawiadomieniem o zgromadzeniu w sprawie całości materiału dowodowego oraz rolniczym użytkowaniem przedmiotowej nieruchomości (co potwierdza opinia fotogrametryczna z 22 marca 2023 r.) niniejszym składam wniosek ewentualny z art. 215 ust. 1 u.g.n., tj. w przypadku, gdyby organ uznał, że wniosek o ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie, wnoszę o ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 1 u.g.n." Organ uznał jednak, że mając na uwadze treść przedmiotowego wniosku oraz odmienny niż wynikający z art. 215 ust. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. katalog potrzebnych do zbadania przesłanek, dotyczący odmiennej kategorii nieruchomości dekretowej, za którą ustawodawca przewidział możliwość przyznania odszkodowania, przedmiotowy wniosek zostanie rozpoznany odrębną decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. zarzucając wadliwe nierozstrzygnięcie całości sprawy (również w kontekście wniosku złożonego w trybie art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.) oraz ograniczenie podstawy prawnej decyzji Prezydenta do art. 215 ust. 2 tej ustawy. Skarżący podnieśli, że ich wnioski dotyczące art. 215 ust. 1 i art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. powinny zostać rozpoznane jedną decyzją, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przeprowadził szczegółową analizę spełnienia przestanek z art. 215 ust. 1 ustawy (str. 6-8 uzasadnienia), co uzasadnia możliwość rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji również wniosku złożonego w trybie art. 215 ust. 1 ustawy. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili wadliwe umorzenie sprawy odnośnie J. O. Wskazali,że zmiana dotychczasowej praktyki i linii orzeczniczej narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 111a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że: "nabywcom praw i roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu z dnia 26 października 1945 r, o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym". Decyzją z 6 maja 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 czerwca 2023 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując wniosek o przyznanie odszkodowania Prezydent powinien był wziąć pod uwagę, że pierwotny wniosek skarżących został rozszerzony w zakresie przedmiotowym pismem z 7 czerwca 2023 r. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość badając, czy spełnione zostały przesłanki zarówno z ust. 1 jak i ust. 2 art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Natomiast Prezydent przeprowadził postępowanie ograniczając się tylko do zbadania zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy, a wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania został już rozszerzony, czego organ nie uwzględnił. Wojewoda podkreślił, że jeśli strona rozszerza wniosek w toku postępowania, do czego ma prawo, to organ nie może dowolnie, bez uzyskania w przypadku wątpliwości od strony dodatkowych wyjaśnień, ograniczać postępowania do treści pierwotnego brzmienia wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, nie interpretując prawidłowo treści wniosku Prezydent m. st. Warszawy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Wobec powyższego Wojewoda zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek zgodnie z żądaniem skarżących. Niezależnie od powyższego Wojewoda podzielił ocenę organu pierwszej instancji o konieczności umorzenia postępowania wobec J. O. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, a także uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt. I OPS 1/23. Końcowo Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie interpretując prawidłowo treści żądania skarżących Prezydent m. st. Warszawy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Zatem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy i rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem skarżących. Organ dodał, że w niniejszej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów i rozpatrzenie wniosku zgodnie z żądaniem skarżących nie byłoby postępowaniem uzupełniającym. Takie działanie organu odwoławczego prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też zobowiązał do tego organ pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. W sprzeciwie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym Wojewoda Mazowiecki był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, szczególnie że Prezydent m.st. Warszawy szczegółowo przeanalizował i rozważył (w treści uzasadnienia decyzji z 23 czerwca 2023 r.) kwestie rolniczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu odwoławczego do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w treści uzasadnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy kwestia rolniczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości została szczegółowo zbadana i rozważona przez organ pierwszej instancji. Pomimo tego Prezydent jedynie stwierdził arbitralnie i niesłusznie (co potwierdził organ odwoławczy), że nie będzie rozpoznawał przesłanek z art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., na poparcie czego przywołali orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a."). Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że Prezydent m. st. Warszawy nie zinterpretował prawidłowo treści wniosku I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. o ustalenie i przyznanie odszkodowania, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość [...] nr [...], który wnioskodawcy rozszerzyli w w zakresie przedmiotowym pismem z 7 czerwca 2023 r. Zdaniem Wojewody, na skutek powyższego uchybienia Prezydent m. st. Warszawy wadliwie ograniczył się w niniejszej sprawie wyłącznie do zbadania przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy - wobec rozszerzenia przez strony pismem z 7 czerwca 2023 r. zakresu przedmiotowego żądania – organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie o przyznanie i ustalenie odszkodowania badając nie tylko spełnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również przesłanek z art. 215 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazując na opisaną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że należy ponownie przeprowadzić przed organem pierwszej instancji postępowanie o przyznanie i ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] nr [...], z uwagi na konieczność zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Wojewoda podniósł, że w sytuacji gdy katalog dla każdego z rodzaju nieruchomości, za którą strona może domagać się odszkodowania jest różny, to różny musi być także zakres prowadzonego postępowania o ustalenie odszkodowania, a także okoliczności, które organ zobligowany jest wyjaśnić i rozważyć w ramach realizacji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej. Powyższe stanowisko organu odwoławczego zakwestionowali skarżący podnosząc, że organ w sposób wadliwy zastosował w niniejszej sprawie tryb wynikający z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, Wojewoda nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, zwłaszcza że organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował i rozważył w treści uzasadnienia swojej decyzji kwestie rolniczego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem pierwszej instancji zakwalifikować należy jako istotne, a w konsekwencji niemożliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym w trybie powoływanego przez skarżących art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że pismem z 7 czerwca 2023 r. pierwotne żądanie stron z 24 lutego 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] nr [...] w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zostało przez wnioskodawców rozszerzone w zakresie przedmiotowym, to jest o ewentualne ustalenie odszkodowania również na podstawie art. 215 ust. 1 powołanej ustawy. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ wprawdzie dostrzegł, że pismem z 7 czerwca 2023 r. strony rozszerzyły w zakresie przedmiotowym swoje pierwotne żądanie, lecz uznał, mając na uwadze treść tego żądania i odmienny niż wynikający z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalog potrzebnych do zbadania przesłanek (dotyczący odmiennej kategorii nieruchomości dekretowej, za którą przewidziano możliwość przyznania odszkodowania), że wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpozna odrębną decyzją. Powyższe potwierdza zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której organ pierwszej instancji dokonałby w wydanej w sprawie decyzji ustaleń i ocen w zakresie przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w sposób wadliwy, czy też w sposób niepełny. Prezydent m. st. Warszawy w ogóle bowiem nie wyjaśnił i nie ocenił powyższej przesłanki, lecz w sposób jasny i wyraźny wskazał w uzasadnieniu decyzji z 23 czerwca 2023 r., że uczyni to w drodze odrębnego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że Wojewoda Mazowiecki nie mógł w postępowaniu odwoławczym, stosując zawarty w art. 136 § 1 k.p.a. tryb uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, sanować tak istotnych uchybień organu pierwszej instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że w opisanych okolicznościach faktycznych wyjaśnienie i ocena przesłanek wynikających z art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiłaby tylko w jednej instancji, to jest tylko w postępowaniu odwoławczym. Takie zaś działanie niewątpliwie sprzeciwiałoby się jednej z naczelnych zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, to jest zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Sąd wyjaśnia, że prawidłowe przestrzeganie powyższej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy. Konieczne jest również aby rozstrzygnięcia właściwych organów zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego tak aby doszło do dwukrotnej oceny zebranych w sprawie dowodów i dwukrotnej analizy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Tym samym zawarta w sprzeciwie argumentacja o możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. i powołane na jej poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podsumowując, prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzając i wykazując istnienie wad postępowania Prezydenta m. st. Warszawy, co czyni niezasadnym podniesiony w sprzeciwie zarzut wadliwego zastosowania powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.