I SA/Wa 1343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi W. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania możliwości dokonania podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. C. i W. C. wniosły o podział nieruchomości, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Wskazanym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent [...] negatywnie zaopiniował możliwość dokonania podziału nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...], z obrębu [...], w sposób przedstawiony na wstępnym projekcie podziału nieruchomości - z powodu niezgodności z planem miejscowym. Organ I instancji uzasadnił, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy czym zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...]października 2009 r., nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla M. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] , poz. [...]) teren, na którym znajduje się nieruchomość, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, oznaczoną na rysunku planu symbolem "M". Jednocześnie § 8 pkt 7 tego planu dla ulic wewnętrznych o długości powyżej 60 metrów ustalił minimalną szerokość 8 metrów. Oceniając przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału organ stwierdził, iż dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej ul. [...] zapewniony jest poprzez działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], która stanowi współwłasność wnioskodawców. Działka ewidencyjna nr [...] jest długości powyżej 80 metrów oraz szerokości około 7 metrów (przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału przed uchwaleniem planu miejscowego osiedla M.). Projekt podziału dzielonej nieruchomości, tj. dz. [...], z obrębu [...], spełnia przesłanki zapisane w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia projektowanych działek ewidencyjnych oraz szerokość projektowanej drogi dojazdowej (dz. [...]), spełnia wymogi określone w planie miejscowym osiedla M., jednak wątpliwość budzi możliwość przyszłego zagospodarowania powstałych działek gruntu - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zatwierdzając podział związany jest opinią o zgodności zaproponowanego podziału z planem miejscowym tylko co do dwóch aspektów, tj. przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast w niniejszej sprawie istnieje kolizja przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), a przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z § 14 ust 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się zastosowaniu dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągów pieszo - jezdnych, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 metrów. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. negatywnie zaopiniował jednak wstępną koncepcję podziału - zgodnie z obowiązującym MPZP osiedla M, podnosząc brak możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, ze względu na nie spełnienie warunku przewidzianego w § 8 pkt. 7 ww. planu miejscowego. Stwierdził bowiem jednoznacznie, że minimalna szerokość ciągu pieszo-jezdnego dłuższego niż 60,0 m musi wynosić min. 8,0 m. Droga wewnętrza zapewniająca dostęp do ul. [...], tzn. wydzielana działka nr [...], przeznaczona pod drogę wewnętrzną, spełniająca wymogi planu miejscowego oraz istniejąca działka ewidencyjna [...], przez którą musi się odbywać dojazd, a która nie spełnia zapisów planu miejscowego w zakresie szerokości (ok. 7 metrów) - nie objęta wnioskiem o podział, na całej długości musi posiadać minimalną szerokość 8 metrów. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły J. C. i W. C., wskazując na nierzetelną interpretację przepisów planu miejscowego i nieprawidłową ocenę stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. Uzasadniając swoje orzeczenie Kolegium powołało art. 93 ust. 1 – 3 i stwierdziło, że postanowienie wydane w niniejszej sprawie ma charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołało ponadto wyrok z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/11 (publ. LEX nr 1260078) Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, że postanowienia opiniujące podział nieruchomości podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia [...] maja 2014 r., z której wynika, że dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla M., przyjęty uchwalą Rady W. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W § 8 pkt 7 tego planu ustalono minimalną szerokość w liniach rozgraniczających ciągów pieszo-jezdnych i projektowanych ulic wewnętrznych nie wydzielonych na rysunku planu dla ulic wewnętrznych o długości powyżej [...] m - [...] m. Ponadto w pkt 5 wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż ciąg pieszo-jezdny należy poszerzyć do szerokości 8,0 m zachowując zawrotkę. Z powyższego wynika, że projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z planem miejscowym i niedopuszczalne jest wyrażenie zgody na podział nieruchomości w oparciu o złożony w sprawie wniosek. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ wcześniej nie zaopiniował pozytywnie ani projektu podziału nieruchomości, ani też nie wyraził zgody na węższą szerokość drogi, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym nie wniósł sprzeciwu dotyczącego szerokości drogi, co nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły J. C. i W. C.. Wskazały, że poprzez niewłaściwą interpretację zapisów planu, postanowienie to ogranicza w znacznym stopniu prawo własności. Wniosły o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]maja 2015 r., postanowienia Prezydenta W. z [...] marca 2015 r. i orzeczenie o możliwości dokonania wnioskowanego podziału. Uzasadniły, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało zbadania elementarnych kwestii stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, odnosząc się płytko do merytorycznej całości zagadnienia, dotyczącego podziału nieruchomości. Organ w swym uzasadnieniu posłużył się wyłącznie cytatami pochodzącymi z przepisów obowiązującego prawa, lecz nieadekwatnie zastosował je jako narzędzie do rozstrzygnięcia stanu faktycznego, który jest przedmiotem wniosku. Bazując na treści opinii Wydziału Architektury i Budownictwa organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii poruszonych w odwołaniu, dotyczących ograniczenia prawa własności, poprzez uniemożliwienie działań inwestycyjnych na nieruchomości. Interpretacja zapisów planu miejscowego godzi w interes prawny właścicieli nieruchomości. W takim przypadku zachodzi niezgodność treści planu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - ponieważ jego zapis ogranicza prawo własności w szerszym zakresie, aniżeli przewiduje to ustawa zasadnicza. W ocenie skarżących nie budzi wątpliwości, że przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako dz. nr ew. [...] z obrębu [...] - uwzględnia wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla M. Złożony wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie osiemnastu działek budowlanych, do obsługi których przewidziano ośmiometrową drogę wewnętrzną zakończoną zawrotką. Tak przyjęte rozwiązanie jest zgodne z zapisem zawartym w § 8 pkt 7 tiret 1 treści planu. Zarówno Prezydent W., jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołują się jedynie do kwestii nienormatywnej szerokości dojazdu poza obszarem objętym wnioskiem i będącym odrębną własnością, nie wskazując przepisu, bądź innej normy prawnej dla uregulowania tej zaszłości i dostosowania jej do określonych wymogów. Bierne stanowisko organów w tym zakresie nie może skutkować negatywnymi rozstrzygnięciami dla strony i powodować ograniczenia prawa własności. Wskazały, że istotnym w sprawie faktem jest okoliczność zaakceptowania przez Urząd Dzielnicy B. warunków podziału sąsiedniej nieruchomości, w piśmie z 16 grudnia 2009 r., skierowanym do Sądu Rejonowego dla W., z drogą dojazdową o szerokości 7,0 m. Przy czym znane mu były ustalenia planu miejscowego osiedla M., który został przyjęty uchwałą [...] grudnia 2009 r. i wszedł w życie [...]stycznia 2010 r. Dodały, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, Sąd wskazał, że "wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Wskazało, że argumentacja podniesiona w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz postanowienie organu I instancji negatywnie opiniujące możliwość dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Natomiast z ustępu 4 ww. przepisu wynika, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Badając zgodność zaproponowanego podziału nieruchomości w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie, organ obowiązany był stwierdzić, czy przedstawiony przez wnioskodawcę projekt służy realizacji przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz, czy stwarza możliwość zagospodarowania w przyszłości wydzielonej działki gruntu w sposób zgodny z przeznaczeniem terenu ( G.Bieniek [w:] G.Bieniek, S.Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 6, Warszawa 2011, str. 502). W sprawie jest bezsporne, że działka , której dotyczy wniosek o podział, leży na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedla M., zatwierdzony uchwałą [...] Rady miasta W. z dnia [...]października 2009 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazana działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem M przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Poza sporem jest , że projekt podziału dzielonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] spełnia przesłanki o których mowa w planie zarówno w zakresie powierzchni projektowanych działek ewidencyjnych jak i projektowanej drogi dojazdowej stanowiącej działkę [...], o szerokości 8m. Odmowne stanowisko organów obydwu instancji uzasadnione zostało stwierdzeniem , że brak jest możliwości prawidłowego zagospodarowania nowo utworzonych działek , z uwagi na niespełnienie warunku zawartego § 8 pkt 7 planu miejscowego, który wymaga aby droga po , której ma się odbywać dojazd -dłuższa niż 60 m - miała szerokość minimum 8 m. Zarówno Prezydent W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podnieśli , że chociaż projektowana w podziale droga na działce [...] spełnia ten warunek, to fragment istniejącej wcześniej drogi na działce nr [...] ma szerokość zaledwie [...] . Stanowisko to, w ustalonych przez organy okolicznościach faktycznych sprawy, nie zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że poza sporem jest , że stanowiąca drogę dojazdową działka nr [...] - powstała w wyniku podziału przed uchwaleniem wskazanego wyżej planu miejscowego Osiedla M. , a ponadto pozostaje ona poza obszarem nieruchomości objętej wnioskiem podziałowym , stanowiąc element drogi dojazdowej do tej nieruchomości. Po wtóre zapis § 8 pkt 7 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla drogi po której ma się odbywać dojazd -dłuższej niż 60 m - szerokość minimum 8 m , pozostaje w kolizji z treścią §14 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , który z kolei dopuszcza dojazd i dojście do działek budowlanych w postaci ciągów pieszo – jezdnych pod warunkiem , że ma on szerokość min. 5m. Analiza systemu uporządkowania źródeł prawa powszechnie obowiązującego prowadzi natomiast do wniosku , że niewątpliwie akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi , a zatem w hierarchii źródeł prawa są usytuowane poniżej ustaw. Z kolejności wyliczenia w Konstytucji RP - w szczególności zawarcia ich dopiero w ust.2 art. 87 Konstytucji - wynika także , że znajdują się one za rozporządzeniami jako są aktami wyższego rzędu , a zatem najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego . W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy brak jest jednocześnie ustalenia przez organy obu instancji istnienia jakichkolwiek konkretnych przeszkód w zakresie prawidłowego zagospodarowania działek powstałych w konsekwencji dokonania planowanego podziału. Tym samym nie zostały przedstawione żadne argumenty , które uzasadniałyby gołosłowne stanowisko Prezydenta W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym przedmiocie. W konsekwencji uznać należy , że w toku rozpoznania sprawy naruszone zostały przepisy art. 7,77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy poczynią wyczerpujące ustalenia co do ewentualnego istnienia przeszkód w zakresie prawidłowego zagospodarowania działek powstałych w konsekwencji dokonania planowanego podziału. Dopiero bowiem wykazanie , że istnieją przepisy prawa bądź okoliczności faktyczne , które uniemożliwiają prawidłowe zagospodarowanie działki budowlanej z wykorzystaniem dojazdu do niej drogą , która na swoim fragmencie ma szerokość 7m , usprawiedliwi dokonane w sprawie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.