I SA/Wa 1344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. S., R. S., K. A., J. A. i L. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], zwracającym podanie stanowiące wniosek o przyznanie odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł - w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] z uwagi na właściwość orzekania sądu powszechnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. W dniu 9 marca 2009 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A., o przyznanie odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił wniosek nadawcy wyjaśniając, iż w tej sprawie właściwy do orzekania jest sąd powszechny. Pełnomocnik skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/wymienionym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. We wniosku pełnomocnik skarżących, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił błędną wykładnię przepisów art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) w zw. z art. 160 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), przepis art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Od tego dnia, do stanów i zdarzeń powstałych po 1 września 2004 r. stosuje się art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściwym trybem do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody powstałej na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest tryb sądowy. Takie stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, wyjaśniając, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Uwzględniając powyższe, a także zapis art. 66 § 3 kpa, stanowiący, iż jeśli z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. W swojej skardze zarzucili, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. naruszyło art. 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna oraz w następstwie przyjęcia tej interpretacji naruszenie art. 160 kpa przez jego pominięcie. Skarżący podnieśli, że zdarzeniem otwierającym drogę do powstania szkody, czyli uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze jest nieprawna decyzja administracyjna, która została wydana przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja kasacyjna jest jedynie formalno-prawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie, której data jest prawnie obojętna. Na poparcie swojego stanowiska wskazali szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 66 § 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest ocena, według jakich przepisów, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznaniu roszczenie skarżących o odszkodowanie, zgłoszone do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 kpa. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. art. 153, 160 i § 5 w art. 161 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 kpa, muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006 (LEX nr 291369) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące stwierdzenie: "Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie unormowanym w art. 160 § 1 kpa, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. (...). Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie." Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie, są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r. Jednak do czasu stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 kpa do rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie jest zatem ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1993 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie w art. 160 kpa nie jest możliwe. Należy w tym miejscu wskazać, że takie rozumienie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) nie było w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednolite. Jednak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 występujące wątpliwości wyjaśniła i sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko tam zawarte. Taki podgląd jest również wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. I OSK 1388/08, wyrok NSA z 17 lipca 2009 r. I OSK 1013/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 106/09). Z tych względów zasadnie zwrócono skarżącym na zasadzie art. 66 § 3 kpa ich podanie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono po dniu 1 września 2004 r. Do rozpoznania tego żądania właściwy jest bowiem sąd powszechny. Analogicznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1477/09 – z wniosku tych samych skarżących. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.