I SA/Wa 1344/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania gminy R. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu [...], gmina R., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i nie została wcześniej skomunalizowana, z uwagi na błędne jej oznaczenie w ewidencji gruntów jako rów. W 1996 r. dokonano sprostowania oznaczenia w ewidencji gruntów, poprzez wykreślenie oznaczenia "rów" i wpisanie "drogi" oraz przepisania do grupy rejestrowej XI, prowadzonej dla gruntów Skarbu Państwa we władaniu Naczelnika Gminy. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że przez znaczną część tej nieruchomości przebiegała droga publiczna o charakterze drogi gminnej, co potwierdza również kopia ortofotomapy z naniesioną granicą działki nr [...] z widocznym przebiegiem drogi, który nie uległ zmianie od 1990 r. Nieruchomość ta nie znajdowała się w zarządzie innego niż Skarb Państwa podmiotu i jako taka należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie organu I instancji, przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła gmina R. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 7, 8 i 12 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie. Gmina podniosła, że nie ma decydującego znaczenia stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, zwłaszcza w sytuacji, gdy stan ten został ustalony po 1990 r. Znaczenie ma bowiem stan faktyczny istniejący w dacie określonej ustawą. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie faktycznego przeznaczenia nieruchomości (drogowa, rolna, czy inna), co uniemożliwia zastosowanie określonego trybu stwierdzenia nabycia, czy też przekazania nieruchomości. W ocenie Gminy Wojewoda nie zbadał, czy przedmiotowa nieruchomość nie ma charakteru rolnego, skoro droga została częściowo urządzona na nieruchomości sąsiedniej. W takim wypadku podlegałaby nabyciu na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odwołująca się podniosła ponadto, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi fragment drogi nie będącej drogą gminną lecz drogą powiatową lub wojewódzką, a jako taka, podlegała ona nabyciu przez powiat. Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała przepisy na podstawie których następowało wydzielane i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) nieruchomości państwowych w zarząd. Organ powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z 6 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1697/11, w którym Sąd dokonał wykładni pojęcia "należące do", wskazując, że jest to pojęcie normatywne i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z jego treścią terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z akt sprawy nie wynika aby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja podzieliła stanowisko Gminy, że w przypadku komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. dane z ewidencji gruntów nie mają charakteru wiążącego i decydującego, a jednie charakter pomocniczy. Wskazała jednak, że przypadku komunizacji mienia w trybie tego przepisu, decyzja komunalizacyjna wojewody jedynie potwierdza powstanie określonego skutku prawnego z mocy samej ustawy - z dniem 27 maja 1990 r. Zmiany w ewidencji gruntów dokonane w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w 1996 r. miały jedynie charakter techniczny i powodowały sprostowanie błędnego jej oznaczenia w ewidencji gruntów, do rzeczywistego stanu faktycznego. Powyższe, w ocenie organu, potwierdza pismo Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. oraz pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z [...] czerwca 2011 r., z [...] maja 2014 r. i z [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika ażeby przedmiotowa nieruchomość miała charakter rolny. Nie wynika także, aby była zajęta pod drogę powiatową. Komisja uznała, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z 10 maja 1990 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2017 r. skargę złożyła Gmina R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 5 ust. 1 i nast. w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z ustawy z 10 maja 1990 r. - art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 kpa, przez niewłaściwe (niepełne) ich zastosowania, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez nieuchylenie błędnej decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wskazywała w toku postępowania, iż nieruchomość już w latach osiemdziesiątych utraciła charakter drogowy, albowiem drogę, która w latach siedemdziesiątych przebiegała przez nieruchomość, poprowadzono przez inne, sąsiednie nieruchomości. W odniesieniu do takiej nieruchomości nie znajduje, zdaniem skarżącej, zastosowania reżim przekazania nieruchomości właściwy dla dróg, bowiem z ustaw uwłaszczeniowych nie wynika zasada związania stanem ujętym w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że sporna nieruchomość do 1996 r. klasyfikowana była jako rów, co w pełni odpowiada przytoczonej argumentacji strony co do braku drogowego charakteru nieruchomości. Gmina podniosła, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - nieruchomość w sensie ewidencyjnym nie miała charakteru drogi. Zdaniem skarżącej bez wątpienia stan faktyczny nieruchomości był sporny nie tylko w 1996 r., gdy zmieniono klasyfikację nieruchomości, ale i później, albowiem w uchylonej decyzji wydanej już uprzednio w odniesieniu do nieruchomości - z [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] zastosował pierwotnie dla nieruchomości reżim właściwy dla nieruchomości rolnych. Skarżąca podkreślała, iż nie władała faktycznie nieruchomością także przed 1990 r., albowiem droga została urządzona na innej nieruchomości, i jeśli ówczesny organ administracji terytorialnej władał jakąkolwiek nieruchomością, to nie tą, której dotyczy decyzja. Nieruchomość której dotyczy decyzja stała się w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku faktycznie nieruchomością rolną, zagospodarowaną w części przez inne osoby (okolicznych rolników), a w części była nieużytkiem. Stąd kwalifikacja zagłębienia po byłej drodze jako rów była i tak bardziej zbliżona do stanu faktycznego niż droga. Skarżąca zarzuciła, że wbrew zasadzie wnikliwości, organy nie ustaliły jednoznacznie faktycznego przeznaczenia nieruchomości (drogowa, rolna, czy inna), co uniemożliwia zastosowanie określonego trybu stwierdzenia nabycia czy też przekazania nieruchomości. Zdaniem skarżącej skoro organ stwierdził, iż działka nr [...] jest przedłużeniem drogi położonej w granicach gminy P., biegnącej z miejscowości K. do miejscowości J. w gminie R., a nie budziło żadnych wątpliwości, że przedłużona w ten sposób droga jest drogą powiatową, to dowód na tą okoliczność zmierzałby do wykazania okoliczność bezspornej. Ponadto fakt, iż ani miejscowość K., ani J., leżące w odrębnych jednostkach samorządu terytorialnego, nie stanowią punktów końcowych drogi jest faktem znanym organowi I instancji urzędowo. Niezależnie zatem od wyżej wskazanego charakteru nieruchomości stanowią one (a przynajmniej część z nich) ciąg (fragment) dróg nie mających charakteru drogi gminnej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, lecz drogi powiatowej bądź wojewódzkiej, przy czym chodzi tu o prawidłowy stan prawny całej nieruchomości (kwalifikacja pewnych fragmentów nie ma znaczenia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza nabycie z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. Organy wskazały, że przedmiotowa działka stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości - nr [...]. Jednakże księga wieczysta została założona 31 października 2006 r. i w tej dacie został dokonany wpis Skarbu Państwa. W dziale II w rubryce "Wnioski i podstawy wpisu w księdze wieczystej" wskazano obwieszczenie wydane w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów ( dz. U . Nr 102 poz. 1122). Przepis ten dotyczy treści zarządzonego przez sąd obwieszczenia publicznego, w przypadku gdy zakładana jest księga wieczysta, a prawo własności tego, kto ma być wpisany, nie zostało dostatecznie wykazane. Wcześniej dla tej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Organy nie wyjaśniły z czego wynika, że w dacie istotnej dla komunalizacji działka stanowiła własność Skarbu Państwa. Stanowisko organów sprowadzające się do tezy, że skoro do księgi wieczystej w 2006 r. wpisany został Skarb Państwa, to oznacza, że był właścicielem także 27 maja 1990 r. jest zbyt daleko idącym uproszczeniem. W niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi położenie nieruchomości. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że wskazana przez organy droga nie przebiega w granicach działki nr [...]. Otóż już w piśmie z 1 kwietnia 2015 r. Gmina wskazywała, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdowa pomiędzy miejscowościami K. (Gmina P.) i J. (Gmina R.). Po stronie Gminy R. dochodzi do działki Kanału [...], łącząc się z drogą techniczną kanału. Przy wale kanału znajduje się gospodarstwo rolne, dla którego droga ta stanowi jeden z dwóch możliwych dojazdów. Ze względu na zły stan techniczny most na potoku [...] został rozebrany w latach 80-tych ubiegłego wieku. Został wybudowany tymczasowo przepust pomiędzy prywatną działką, a działką Agencji Nieruchomości Rolnych. W związku z powyższym droga została przesunięta i fizycznie przebiega przez wskazane działki. W terenie brak jest drogi w granicach działki nr [...]. Gmina wskazywała, że droga przebiega przez grunt osób trzecich. Skarżąca załączyła do akt administracyjnych szkic, na którym zaznaczono rozebrany most i tymczasowy przepust oraz przebieg drogi. Organ I instancji wskazał, że przez nieruchomość w znacznej części przebiega droga i że stan ten nie uległ zmianie od 1990 r. Jednakże w sprawie istotny jest stan na 27 maja 1990 r., a nie bliżej określony stan od 1990 r. Powołana w decyzji organu I instancji kopia ortofotomapy nie przedstawia usytuowania działki i drogi na datę istotną dla komunalizacji. Zważyć należy, że chociaż pismem z 26 sierpnia 2015 r. organ I instancji wezwał Starostę [...] do zlecenia opracowania mapy z zaznaczonym przebiegiem działki nr [...], zgodnie z jej ewidencyjnymi granicami oraz faktycznym przebiegiem drogi w terenie, to jednakże Starosta takiej mapy nie przedłożył. Również Wojewoda nie zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie mapy przedstawiającej położenie działki (jej granice) i przebieg drogi na 27 maja 1990 r. Złożona do akt sprawy administracyjnej ortofotomapa nie dotyczy stanu na wyżej wskazany dzień. Nie ma na niej oznaczenia ewidencyjnego działek. Wobec tego organy nie ustaliły w sprawie stanu faktycznego koniecznego do rozpoznania sprawy. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organy naruszyły także art. 5 ust. 1 ustawy wydając decyzję potwierdzającą komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji, z przyczyn wyżej omówionych. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.