I SA/Wa 1345/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] października 2004 roku Wojewoda [...] (Wojewoda), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w L., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, oznaczoną na karcie mapy [...], objętą księgą wieczystą Nr [...] (Nieruchomość). Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej jako: "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Pismem z 3 stycznia 2014 roku [...] S.A. z siedzibą w W. (Skarżąca) wystąpiły do Wojewody z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2004 roku poprzez odstąpienie od naliczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się infrastruktura kolejowa, co stanowi zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 roku, poz. 710 ze zm. dalej:" ustawa o transporcie kolejowym") podstawę do zwolnienia użytkownika wieczystego z obowiązku ponoszenia opłat. Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 roku odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a., własnej decyzji z [...] października 2004 roku. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] kwietnia 2019 roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Sprowadza się ono do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Minister wskazał, że podstawowe znaczenie ma rodzaj (kategoria) decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. Tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji. Dopuszczalna jest natomiast możliwość wzruszenia w trybie ww. art. 155 k.p.a. decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. Minister wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku powstaje ex lege z dniem 5 grudnia 1990 roku, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie ten fakt potwierdza. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich. Decyzja w tym zakresie nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast w zakresie określenia opłat rocznych decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie można zastosować trybu zmiany wskazanego w art. 155 k.p.a. w zakresie wywołanych skutków konstytutywnych decyzji Wojewody z [...] października 2004 roku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...] października 2004 roku została wydana zgodnie z wnioskiem i przedłożonymi wówczas dokumentami, z których wynikało, że Nieruchomość jest niezabudowana, porośnięta trawą. Wnioskujący o wydanie decyzji nie wykazał, że by na Nieruchomości znajdowała się infrastruktura kolejowa, o czym świadczy przede wszystkim oświadczenie Skarżącej z 25 lutego 2004 roku, potwierdzające zajęcie szeregu nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, wśród których nie została wymieniona przedmiotowa Nieruchomość. Wobec braku stwierdzenia, że na przedmiotowej Nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, Wojewoda w decyzji z [...] października 2004 roku ustalił opłatę z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Nie było bowiem podstaw do zastosowania art. 8 ustawy o transporcie kolejowym, który przewiduje zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów zajętych pod infrastrukturę kolejową. Wskazywana przez Skarżącą okoliczność zajęcia Nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, uprawniająca do zwolnienia z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego została podniesiona dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., zainicjonowanym wnioskiem z dnia 3 stycznia 2014 roku. Minister podkreślił, że decyzja uwłaszczeniowa w zakresie dotyczącym opłat za użytkowanie wieczyste miała ścisły związek z przyjętym przez organ stanem nieruchomości oraz znajdujących się na nim budynków naniesień i środków trwałych. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniki rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że tryb zmiany decyzji ostatecznej, przewidziany w art. 155 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] października 2004 roku. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu w której decyzji Ministra zarzuciła : 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ustawy o transporcie kolejowym poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której odmawia on zmiany swojej decyzji z dnia [...] października 2004 roku w zakresie w jakim decyzja ta ustala opłatę roczną za użytkowanie wieczyste Nieruchomości, podczas gdy grunt ten zajęty był i jest pod infrastrukturę kolejową podlegając tym samym zwolnieniu od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co oznacza, że decyzja Wojewody z dnia [...] października 2004 r. wymaga zmiany, bowiem niezmiennie pozostaje ona nieprawidłowa w zakresie w jakim ustala ona opłatę roczną za użytkowanie wieczyste; 2. naruszenie prawa procesowego tj.: a. art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Organ decyzji Wojewody odmawiającej zmiany swojej decyzji, w sytuacji gdy pozostaje ona nieprawidłowa a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony i równocześnie brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się wnioskowanej zmianie; b. art. 147 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie z zaleceniem rozpatrzenia sprawy w toku wznowienia postępowania, w sytuacji gdy w ocenie Organu podnoszone przez stronę kwestie wskazywać mogłyby na zasadność zmiany nieprawidłowej decyzji Wojewody ustalającej opłatę, gdzie jedynie rozpatrzenie tych kwestii zdaniem Organu następować powinno w innym trybie niż wskazany przez stronę w odwołaniu; c. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Organ, że Wojewoda nie podjął w sprawie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Organ pierwszej instancji zobowiązany był do podjęcia nie tylko na wniosek, lecz również z urzędu, wszelkich działań niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które było rozważenie zasadności zmiany decyzji nieprawidłowo ustalającej opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu (niezależnie od trybu w jakim zmiana zgodna z wnioskiem Spółki miałaby nastąpić). Działania takie przez organ pierwszej instancji nie zostały podjęte w ogóle i organ ten skupił się tylko i wyłącznie na załatwieniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a, co obligowało Organ do uchylenia decyzji Wojewody, skoro organ ten nie podjął działań celem usunięcia nieprawidłowości, których istnienie zgłoszone zostało we wniosku Spółki o zmianę decyzji ustalającej opłatę za użytkowanie wieczyste; d. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Organ, że Wojewoda ‘rozpatrując wniosek Skarżącej dot. zmiany swej wcześniejszej decyzji dokonywał oceny materiału dowodowego wyłącznie w oparciu o część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zignorował całkowicie twierdzenia oraz dowody potwierdzające zajęcie rozważanego gruntu przez infrastrukturę kolejowa. Takie naruszenie uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody przez Organ, czego jednak Organ nie uczynił. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi oraz zasądzenie zwrotu od Organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnemu uzasadnieniu odpowiada prawu. Sąd wyjaśnia na wstępie, że nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. możliwe jest dokonanie zmiany wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: istnieje decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, strony zgodziła się na zmianę lub uchylenie decyzji, brak jest przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Sąd podziela w natomiast w pełni wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, zgodnie z którym postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Tymczasem Skarżąca wnosiła o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. powołując się na nowe okoliczności, które w jej ocenie przemawiały za zastosowaniem zwolnienia, o którym mowa w art. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Innymi słowy, Skarżąca kwestionowała ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji z [...] października 2004 roku i wnosiła o wydanie decyzji uwzględniającej nowy stan faktyczny. Żądanie takie nie mogło być uwzględnione w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. bada się bowiem, czy za zmianą decyzji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, przemawia za interes społeczny lub słuszny interes strony, jak również, czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Tymczasem podstawą żądania Skarżącej było uznanie, że istnieją okoliczności faktyczne pozwalające na objęcie Nieruchomości zwolnieniem o którym mowa w art. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że Skarżąca powoływała się na zaistnienie przesłanki o charakterze wznowieniowym i to z uwagi na tę przesłankę wnosiła o zmianę decyzji z [...] października 2004 roku. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. żądanie takie nie mogło być uwzględnione. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra z [...] kwietnia 2019 roku było prawidłowe. Zarzut objęty punktem 2.a petitum skargi uznać należy zatem za niezasadny. Z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy stanu faktycznego zamkniętego na dzień wydania decyzji, o zmianę której dany podmiot wnosi, niezasadny są również zarzuty naruszenia przez organy art. 7 i art. 80 k.p.a., to jest zarzuty objęte punktem 2 c. i 2 d. petitum skargi. Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie można stawiać organowi zarzutu nie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem rozpoznania przez niego sprawy w trybie wznowieniowym. Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym. We wniosku z 3 stycznia 2014 roku wskazała wprost, że wnosi o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Również w odwołaniu nie powoływała się na to, by organ wadliwie odczytał jej intencje. Sąd podkreśla w tym miejscu, że to Skarżąca na wezwanie organu (pismo z 19 lutego 2004 roku) w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] listopada 2004 roku złożyła oświadczenie wskazujące, które działki, spośród objętych jej wnioskiem zajęte były pod infrastrukturę kolejową. W oświadczeniu tym nie została wymieniona przedmiotowa nieruchomość (pismo z 25 lutego 2004 roku). Skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego działek wymienionych w piśmie z 25 lutego 2004 roku z jednoczesnym zwolnieniem ich z opłaty za użytkowanie, którą to decyzją nie była objęta przedmiotowa Nieruchomość. Nie zareagowała na pismo organu z 16 marca 2004 roku informujące, że decyzja w stosunku do działki nie zajętej pod infrastrukturę kolejową wydana zostanie po sporządzeniu odpowiedniej wyceny. Skarżąca nie wniosła również odwołania od decyzji z [...] listopada 2004 roku, co oznacza, że w pełni akceptowała ustalenia faktyczne zawarte w tej decyzji i dokonaną przez organ ich ocenę prawną. Przypomnieć należy w tym miejscu że dla wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym przewidziane są szczególne warunki. Jednym z nich jest konieczność złożenia wniosku wznowieniowego w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca nie wskazywała w toku postępowania, by o fakcie istnienia infrastruktury kolejowej na Nieruchomości dowiedziała się w okresie miesiąca przed złożenia wniosku o zmianę decyzji. Zatem organ nie miał żadnych podstaw do uchylania decyzji Wojewody z [...] marca 2018 roku i nakazywania mu rozpoznania wniosku Skarżącej w trybie przepisów o wznowieniu postępowania. Zatem zarzut objęty punktem 2.b. petitum skargi również jest niezasadny. Sąd już tylko na marginesie wskazuje, że przyjęcie koncepcji Skarżącej, że w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej z uwagi na ujawnienie się nowym okoliczności sprawy mogłoby prowadzić do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej jak również przepisów regulujących terminy złożenia i podstawy wniosków o wznowienie postępowania. Organy nie naruszyły art. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy z uwagi na okoliczności podniesione w piśmie z 3 stycznia 2014 roku możliwa jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd wyjaśnia końcowo, że organy obu instancji nie analizowały, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Prawidłowo jednak wskazały, że nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. w sytuacji powoływania się przez Skarżącą na nowe okoliczności faktyczne. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.