I SA/Wa 1346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), decyzją z dnia [...] marca 1991 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] ark. [...] jedn. [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Decyzja powyższa stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił E. M., spadkobierca dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. i z dnia [...] lipca 1959 r., o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., w skład której wchodziła skomunalizowana nieruchomość nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Minister wskazał, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. na podstawie orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r., w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej w B. (dzielnica [...] – własność R. W.), przeszła na własność Skarbu Państwa. Jednakże rozstrzygnięcia te m. in. w części dotyczącej działki nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie ich nieważności, ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470-4472/02. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt. OSK 1773/04 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Minister zauważył zatem, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekającego o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ma skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje zatem restitutio in integrum, tj. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Innymi słowy, skomunalizowana nieruchomość nr [...] nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa, a w dniu komunalizacji pozostawała własnością osób fizycznych (następców prawnych dawnego właściciela R. W.). Powyższe okoliczności potwierdzają stanowisko wnioskodawcy, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieruchomość oznaczona nr. [...] w dniu komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990r., nie spełniała przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wnioskodawca wykazał natomiast następstwo prawne względem R. W. Jak wynika z aktów notarialnych z dnia [...] sierpnia 1946 r., Rep. [...] i z dnia [...] lutego 1947 r., Rep. [...], R. W. zbył m. in. nieruchomość objętą decyzją komunalizacyjną na rzecz W. M. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1957r., Rep. [...], W. M. darowała nieruchomość swojemu synowi W. M., którego spadkobiercą jest m. in. wnioskodawca E. M. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją MSWiA z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła Gmina B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie licznych przepisów K.p.a. poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w sprawie oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, w tym pominięcie faktu, że działka nr [...] jest zabudowana. Zarzuciła także naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że poprzez fakt wzniesienia na przedmiotowej działce budynku, decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister podkreślił, że ustawa komunalizacyjna weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Podjęta w dniu [...] marca 1991 r. decyzja Wojewody [...] posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny działki nr [...], jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej wystąpiła jedna z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Zgodnie z powołanym w decyzji Wojewody [...] art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Prawomocne stwierdzenie nieważności orzeczeń w przedmiocie przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa powoduje, iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na Skarb Państwa, a zatem w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie była mieniem ogólnonarodowym i pozostawała nadal własnością spadkobierców dawnych właścicieli. Tym samym nie było możliwe przekazanie spornej nieruchomości na własność Gminie B. Odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne Minister wskazał, iż jedynie przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 156 § 2 K.p.a. Minister nie podzielił też pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia procedury, w szczególności zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału w sprawie twierdząc, że o wszczęciu postępowania nadzorczego Gmina była zawiadomiona i nie składała żadnych wniosków dowodowych oraz nie zapoznawała się z aktami sprawy. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z [...] marca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – nie wskazując dostatecznie na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące, 3. art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, iż unieważniona decyzja komunalizacyjna z dnia [...] marca 1991 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem, 4. art. 3 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez ingerencje w kompetencje sądu cywilnego i dokonanie oceny, która winna być dokonana w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pominął całkowicie w swojej ocenie fakt, iż nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną w dacie komunalizacji była objęta wpisem do księgi wieczystej. Wbrew więc domniemaniu wynikającemu z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece organ ustalił, iż tytuł prawny do tej nieruchomości w dacie komunalizacji nie przysługiwał Skarbowi Państwa. Przepis art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskazuje, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Taki proces nie toczy się, ani nie toczył się co do przedmiotowej nieruchomości. Organ wkroczył więc w kompetencje sądu cywilnego i dokonał oceny, która winna być dokonana w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w wyniku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. doszło do wyeliminowania orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzających go orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1959 r., na mocy których stwierdzono przejście własności wskazanych w nich nieruchomości na rzecz Państwa. Organ powyższą decyzję nieważnościową z 2002 r. potraktował jako wyeliminowanie z obrotu dokumentu potwierdzającego tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, a tym samym stwierdził brak jednej z przesłanek do wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże – zdaniem skarżącej – Minister nie uwzględnił przyczyn stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzających go orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1959 r., które wyartykułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie IV SA 1011/00. W uzasadnieniu do tegoż wyroku NSA stwierdził wyraźnie, iż decyzja ta nie mogła pozostać w obrocie prawnym albowiem rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stanowiło jedynie podstawę do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż następowało to z mocy prawa. Analizując stanowisko Sądu należy wywieść, że chociaż sama decyzja o przejęciu była wadliwa, to niewykluczona jest sytuacja, iż dana nieruchomość została przejęta z mocy prawa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Strona nie zgadzającą się z tym stanowiskiem może w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego wystąpić o orzeczenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) dekretu. Organ pominął w swoich rozważaniach ten aspekt sprawy, który niewątpliwie miał istotny wpływ na wynik postępowania. Przedstawiona wyżej argumentacja podważa stwierdzenie organu, co do oceny skutków prawnych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nie uwzględnił on bowiem przejścia nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej na własność Państwa oraz konieczności oceny tego zdarzenia prawnego w kontekście § 5 rozporządzenia wykonawczego, a więc oceny, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) dekretu. Postępowanie określone w przepisie § 5 rozporządzenia wykonawczego winno się odbyć na wniosek strony, zgodnie z § 6 tegoż rozporządzenia. Pozostałe zarzuty nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r. E. M. wniósł o uwzględnienie w trakcie postępowania załączonego wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej [...], w której wykazany jest on jako współwłaściciel (obok B. M. i B. R.) w udziale [...] działki nr [...]. Wpisu dokonano na podstawie zaskarżonej decyzji i postanowień spadkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy, albowiem sprawa nie została wyjaśniona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stopniu umożliwiającym jej definitywne rozstrzygnięcie co do istoty. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach nadesłanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z odpowiedzią na skargę (jedna teczka akt licząca bez odpowiedzi na skargę 50 kart) brak jest nie tylko akt postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. i z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej R. W., ale nawet samych decyzji nadzorczych podjętych w tej sprawie oraz wyroków, które wydane zostały w sprawach ze skarg na te decyzje. Jedynie z uzasadnień zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] można się dowiedzieć, że chodzi o decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. oraz wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470-4472/02 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt. OSK 1773/04. W skardze natomiast Gmina B. wspomina o zupełnie innym wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r. IV SA 1011/00. W sytuacji, kiedy – zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – te właśnie orzeczenia nadzorcze i wyroki sądów administracyjnych mają przesądzać o braku tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości nr [...], jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., to brak w aktach sprawy tych rozstrzygnięć uniemożliwia weryfikację ustaleń poczynionych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej do sądu decyzji. W szczególności w takiej sytuacji nie jest możliwe ustalenie, jaka była podstawa prawna orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., jakiej nieruchomości te decyzje dotyczyły i czy obejmowały również działkę nr [...]. Czy stwierdzenie nieważności tych decyzji, co nie zostało udokumentowane, rzeczywiście pozbawiło Skarb Państwa własności nieruchomości nr [...], czy też, jak podaje skarżąca Gmina, mimo wadliwości samej decyzji o przejęciu (z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania) niewykluczona jest sytuacja, iż dana nieruchomość została przejęta z mocy prawa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W istocie więc organ nie ustalił, kto był właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] w dniu komunalizacji z mocy prawa. Hipotetycznie mogło być tak, że "prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu. (...) Pogląd ten został szerzej uzasadniony w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95. Trybunał Konstytucyjny, interpretując sformułowanie "przechodzą bezzwłocznie" zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu, przyjął, że wskazuje ono jednoznacznie, iż z woli normodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie. Świadczy o tym nie tylko wykładnia literalna, ale także to, że ani w samym dekrecie, ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający przejście prawa własności od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter przejęcia własności bądź odraczały w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Trybunał Konstytucyjny odwołał się również do art. 6 dekretu, nakazującego niezwłoczne objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2 oraz do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), który stanowi, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów" (zob. wyrok SN z dnia 17.02.2011 r. III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109). W tym konkretnym przypadku takim rozważaniom (czy też założeniom) może przeczyć fakt, że jeszcze w dniu [...] lutego 1957 r., a wcześniej w dniu [...] sierpnia 1946 r. i [...] lutego 1947 r. nieruchomość, której część organ wskazuje jako przedmiot komunalizacji, była zbywana pomiędzy osobami fizycznymi (zob. akt darowizny, na który powołuje się organ przy ustalaniu następstwa prawnego E. M. – k. 4 akt administracyjnych). Wszystko to świadczy o tym, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił i nie udokumentował swojego rozstrzygnięcia w przekonujący sposób, a poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych dokonał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o stanowisko procesowe E. M., to sąd zauważa, że obecny wpis do księgi wieczystej dokonany w oparciu o uchyloną decyzję oraz jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, będzie podlegało ocenie organu w dalszym toku postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni postępowanie dowodowe zgodnie z podanymi wyżej wskazówkami, tak, aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, kto był właścicielem spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena decyzji komunalizacyjnej, z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ustalaniu wysokości kosztów sąd nie uwzględnił wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej (art. 205 § 2 P.p.s.a.), uznając, że jego nakład pracy po dacie złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony był znikomy.