I SA/Wa 135/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie : asesor WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. spółki Akcyjnej Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K., zwanych dalej "P.", uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K., własności oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdził komunalizację oznaczonej nieruchomości na rzecz Gminy K., z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową pozostawała tylko w faktycznym władaniu P., w związku z czym podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy K.. W odwołaniu od powyższej decyzji P. podniosło, że posiada decyzję administracyjną o ustaleniu wysokości opłat za zarząd gruntem, co oznacza, że nieruchomość należała do P., a zatem wyłączona była możliwość jego komunalizacji. Nieruchomość pozostawała w zarządzie P. od czasów przedwojennych i przedsiębiorstwo to, podlegające bezpośrednio organowi centralnemu, gospodarowało tym mieniem na podstawie kolejnych ustaw dotyczących przedsiębiorstwa P.. Z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu uległo przekształceniu ex lege w prawo użytkowania wieczystego, co powinien stwierdzić wojewoda, a nie komunalizować mienie. Ponadto nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania stanowiła w dniu 27 maja część działki ewidencyjnej nr [...], zatem wojewoda nie powinien inaczej traktować wydzielonych z niej po tym dniu działek: nr [...] (którą uwłaszczył P.) i nr [...], którą zamierza skomunalizować na rzecz Gminy K.. Ponadto odwołujący powołał się na niepublikowane orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. III ARN 15/92, w którym przyjęto, że nie jest wykluczone objęcie nieruchomości w zarząd przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) organem założycielskim przedsiębiorstwa P. był Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 3 tej ustawy mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w jego skład wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Wobec pozostawania wydzielonego mienia w zakresie kompetencji administracji centralnej rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nie wykonywały wobec tej nieruchomości uprawnień administracyjnych o charakterze władczym, a to wymagane było do stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wynika z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 (Dz. U. Nr 97, poz. 486). W stanie faktycznym sprawy nie występowała więc pozytywna przesłanka komunalizacji. Komunalizacja nie powinna naruszać stanu nieruchomości [...], bowiem nie komunalizuje się zasadniczo składników mienia należących do przedsiębiorstw, dla których organem założycielskim jest naczelny organ administracji państwowej – w każdym razie bez zgody tych przedsiębiorstw. Ponadto na mocy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, staje się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Na mocy art. 34 tej ustawy grunty te z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji. Ma to istotne znaczenie, ponieważ komunalizacja przedmiotowej nieruchomości wyłączy możliwość przyjęcia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu P., co uniemożliwi zastosowanie art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliła decyzję Wojewody [...] i orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła uwagę, że wobec tego, iż komunalizacja z mocy prawa następuje z dniem 27 maja 1990 r., skutek działania art. 5 ust. 1 dotyczy składników mienia, w tym nieruchomego, tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Decyzje wojewodów mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają zmianę z dniem 27 maja 1990 r. stanu prawnego komunalizowanego mienia lub odmawiają takiego potwierdzenia. Organy orzekające w sprawie komunalizacji mają obowiązek uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r. określony wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej i są treścią tych wpisów bezwzględnie związane (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA 1616/97, LEX 4580). Z odpisu księgi wieczystej nr [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] została wpisana do tej księgi wieczystej dopiero w dniu [...] sierpnia 1999 r. Zatem jako nie istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nie może być przedmiotem komunalizacji dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] spowodowałoby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego, zgodnie z którą zmian wpisów w księdze wieczystej dokonuje tylko sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów sporządzone na podstawie zmian gruntowych i opracowań geodezyjnych. Stwierdzając nabycie własności działki nr [...] przez Gminę K. Wojewoda [...] działał jako organ niewłaściwy i sprzecznie z danymi ujętymi w księdze wieczystej. Co więcej wpisy takie mają charakter konstytutywny, a decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia – charakter deklaratoryjny. Określenie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 powinno być zgodne z wpisami wieczystoksięgowymi oraz ewidencyjnymi i ta zgodność musi się odnosić do daty 27 maja 1990 r., a nie do daty podejmowania decyzji przez wojewodę (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1493/92 ONSA 1994 r. nr 1 poz. 380). Ponieważ jednak sporna działka nr [...] aktualnie figuruje w ewidencji gruntów, a gmina K. domaga się jej skomunalizowania, to niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i nie mogło być umorzone. Skoro jednocześnie nieruchomość ta nie istniała przed dniem 27 maja 1990 r., to nie miały znaczenia w niniejszej sprawie rozważania dotyczące zarządu nią w okresie przed tą datą. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Gmina Miejska K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego błędną wykładnię. Skarżąca Gmina podniosła, że przedmiotem komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest mienie, tj. własność i inne prawa majątkowe (art. 44 kc). Istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, nieruchomość uległa po dniu 27 maja 1990 r. To, że dana nieruchomość była oznaczona w tej dacie w inny sposób, niż w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, nie zmienia zasadniczego faktu, że na dzień 27 maja 1990 r. i dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, była i jest to ta sama nieruchomość (określona część powierzchni ziemskiej). Natomiast wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny i nie jest związany z żadnymi skutkami materialnoprawnymi. Zmiana oznaczeń nieruchomości może nastąpić z przyczyn niezależnych od procesu komunalizacji, np. w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Działka nr [...] powstała z działki nr [...] utworzonej w procesie modernizacji ewidencji gruntów – operat [...] z dnia [...].11.1984 r. Regulacja mająca na celu doprowadzenie do zgodności zapisów w księdze wieczystej z operatem ewidencji gruntów i budynków nie może być przeszkodą do podjęcia przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie mienia. Uznanie w takiej sytuacji komunalizację nieruchomości za niedopuszczalną, z tego powodu, że po dniu 27 maja 1990 r. ujawniono w księdze wieczystej nowe oznaczenie ewidencyjne, jest pozbawione racji i skutkuje naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że określenie składnika mienia objętego decyzją komunalizacyjną podjętą w trybie art. 5 ust. 1, musi być zgodne z wpisem w księdze wieczystej łącznie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, jednakże ta zgodność musi odnosić się do daty 27 maja 1990 r. oraz do daty podjęcia decyzji przez wojewodę. Działka nr [...] nie była tożsama z nieruchomością istniejącą w dniu 27 maja 1990 r., gdyż posiadała inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne, aniżeli nieruchomość istniejąca przed jej wydzieleniem (utworzeniem). Operaty ewidencyjne poprzedzające te zmiany sporządzone w odrębnym trybie i przez inne organy, niż występujące w tym postępowaniu, stanowiły tylko jedną z czynności wstępnych niezbędnych dla utworzenia nowej nieruchomości (działki nr [...]). Nastąpiło to już po dniu 27 maja 1990 r. dlatego, w ocenie organu odwoławczego, do działki nr [...] nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że istota komunalizacji uregulowanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. polega na przekształceniu stosunków prawnych polegającym na przejściu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa określonego w tym przepisie na właściwą gminę. Komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe (art. 44 kc). Należy zwrócić uwagę, że często mówiąc o własności i innych prawach majątkowych, a więc mówiąc o mieniu, ma się na myśli bardziej przedmioty tych praw, aniżeli same prawa. Każde prawo podmiotowe ma swój przedmiot (materialny, bądź niematerialny). Jeżeli przepis mówi o mieniu położonym na określonym obszarze (np. art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to ma raczej na względzie przedmioty praw majątkowych, aniżeli same prawo (T. Dybowski w "Samorząd Terytorialny Zagadnienia prawne i administracyjne" – praca zbiorowa pod red. A. Piekary i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1998, s. 275). Trzeba więc wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, w tym grunty, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności tych nieruchomości. Wynika stąd, że na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma wpływu, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Ewidencja gruntów i budynków z istoty swej służy dostarczeniu danych, które mają umożliwić planowanie gospodarcze, planowanie przestrzenne, wymiar podatków i świadczeń, oznaczanie nieruchomości w księgach wieczystych, statystykę publiczną, gospodarkę nieruchomościami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny, w związku z czym zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Odrębnym zagadnieniem jest prawidłowe oznaczenie przedmiotu komunalizacji. Skutek prawny przewidziany w art. 5 ust. 1 dotyczy składników mienia, w tym nieruchomości, w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. W sytuacji gdy po 27 maja 1990 r. nieruchomość uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których w granicach określonej nieruchomości powstały nowe jednostki ewidencyjne, to oznaczenie przedmiotu komunalizacji w deklaratoryjnej decyzji wojewody jest kwestią odpowiedniego określenia składnika majątkowego podlegającego komunalizacji. Błędny jest pogląd zaprezentowany przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w sytuacji takiej przestał istnieć przedmiot komunalizacji. W takim razie w sprzeczności z powyższym poglądem pozostaje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Komisji, która uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzekła co do istoty sprawy odmawiając stwierdzenia komunalizacji. Skoro – jak przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - nie istnieje przedmiot komunalizacji, to bezpośrednim tego skutkiem jest bezprzedmiotowość postępowania komunalizacyjnego. W takiej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie miała podstaw do orzekania o odmowie komunalizacji, natomiast obowiązana była uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć poprzedzające ją postępowanie (art. 138 § 1 pkt in fine). Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że odmowa stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa może nastąpić wówczas, gdy organ stwierdzi brak przesłanek określonych w art. 5 ust. 1, bądź gdy zachodzą okoliczności wyłączające komunalizację (art. 11 ust. 1). Wymaga to dokonania odpowiednich ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa tego jednak nie badała, natomiast odmowę stwierdzenia komunalizacji oparła na ustaleniu, że działka nr [...], jako nie istniejąca w dniu 27 maja 1990 r., nie może być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1. Decyzja oparta na takiej przesłance jest błędna i narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Należy wskazać, że w przypadku gdy zachodziła wątpliwość co do przedmiotu komunalizacji, a ściślej biorąc co do oznaczenia zakresu mienia podlegającego komunalizacji, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa i wydać decyzję kasatoryjną zobowiązując równocześnie organ pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii. Dodać należy, że w ponownym postępowaniu nie można pominąć obowiązku odniesienia się do okoliczności, na które powoływały się P. wskazujące na swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.