I SA/Wa 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. Z. i B. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B. i B. małżonków Z., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Ż. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz B. i B. małżonków Z. nieruchomości położonej we wsi G. gm. [...], o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta Ż. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. i B. małżonków Z. nieruchomości położonej we wsi G. gm. [...], o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie spełniły się przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), skoro przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci funkcjonowania wiejskiego ośrodka zdrowia. Od decyzji powyższej decyzji B. i B. małżonkowie Z. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że organ pierwszej instancji nie zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności protokołem z przesłuchania stron oraz nie wziął po uwagę dowodów dokumentujących niepobranie pieniędzy za sprzedaż działki, opustoszały stan budynku na gruncie i jego zły stan techniczny. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję Starosty Ż. z dnia [...] kwietnia 2007 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1986 r. (Rep. A nr [...]) od jej właścicieli B. i B. małżonków Z., z przeznaczeniem pod wiejski ośrodek zdrowia. Organ zauważył, że zwrot nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy nieruchomości wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, a także tych, o których mowa w art. 216 tej ustawy. Do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw wymienionych w powołanym wyżej art. 216 stosuje się bowiem odpowiednio przepisy działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 136 ugn i następne tej ustawy. Dokonując analizy notarialnej umowy sprzedaży Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że pomimo tego iż nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na określony cel publiczny, tj. wiejski ośrodek zdrowia, to z jej treści nie wynika by została ona zawarta w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. I SA 447/02, możliwość badania jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy mają wyłącznie sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, natomiast organy administracji związane są treścią umowy i nie są władne samodzielnie ustalać dlaczego doszło do jej zawarcia. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. B. i B. małżonkowie Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość została podstępnie wyłudzona przez Naczelnika Gminy w M. poprzez zawarcie aktu notarialnego w 1986 r., który obiecywał kartki żywnościowe oraz zatrudnienie żony w ośrodku zdrowia. Skarżący podali, że prośby kierowane do urzędów od 1987 r. o zwrot nieruchomości nie dały rezultatu. Obecnie budynek znajdujący się na nabytym gruncie niszczeje i chyli się ku upadkowi. W tej sytuacji własność gruntu winna być zwrócona dawnym jej właścicielom, skoro budynek ten nie jest w ogóle wykorzystywany na cel na który został nabyty, tj. ośrodek zdrowia. Skarżący oświadczyli, że w sytuacji gdy otrzymają własność nieruchomości, to po wyremontowaniu przekażą dzieciom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2008 r. B. i B. Z. podtrzymali argumentację skargi podnosząc, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie od 1999 r. stoi opuszczony i bezużyteczny ponieważ nowowybudowany ośrodek zdrowia mieści się w tej samej miejscowości, lecz w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 6 działu III (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Według ust. 2 tego przepisu przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm. ). Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została nabyta w dniu 9 czerwca 1986 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, a jej właścicielami B. i B. małżonkami Z., z przeznaczeniem pod wiejski ośrodek zdrowia. W akcie notarialnym stwierdzono, że cena w wysokości [...] zł zostanie zapłacona sprzedającym jednorazowo w terminie 1 miesiąca od dnia zawarcia umowy. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - Wojewoda Mazowiecki zasadnie przyjął, że przedmiotowa umowa sprzedaży nie została nabyta na podstawie przepisów bądź ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym nie podlega zwrotowi na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, skoro z jej treści nie wynika w sposób wyraźny, że Skarb Państwa nabył zabudowany grunt oznaczony jako działka nr [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rację miał więc organ odwoławczy twierdząc, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu, skoro w niniejszej sprawie brak przedmiotu postępowania, tj. nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej bądź przejętej lub nabytej na warunkach określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zgodzić się z Wojewodą Mazowieckim, że organ administracji publicznej nie był władny do ustalenia i oceny, w ramach postępowania administracyjnego, w jakim trybie umowa cywilnoprawna została zawarta, nawet gdy nieruchomość została nabyta na cele użyteczności publicznej, w przypadku gdy nie wynika to jednoznacznie z jej treści (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. I SA 447/02, opubl. Legalis). W takim przypadku oceny w jakich okolicznościach umowa została zawarta - czy na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) na podstawie przepisów ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 64, poz. 93 ze zm.), czy w którymś z trybów przewidzianych przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (np. w art. 53 bądź 82 tej ustawy) oraz oceny, czy przy zawarciu umowy nie wystąpiły wady oświadczenia woli może dokonać wyłącznie sąd powszechny orzekający w postępowaniu cywilnym. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że zarzuty skargi nie kwestionują stanowiska Wojewody Mazowieckiego zawartego w zaskarżonej decyzji, lecz skierowane są przeciwko skuteczności (ważności) zawartej w dniu 9 czerwca 1986 r. umowy sprzedaży. Skarżący twierdzą bowiem, że Naczelnik G. "wyłudził" od nich sporny grunt w zamian za obietnicę przyznania im kartek żywnościowych oraz stałego zatrudnienia B. Z. w ośrodku zdrowia. Z pisma Naczelnika Gminy P. z dnia 4 grudnia 1985 r., nr [...] wynika natomiast, że B. Z. wyraził chęć sprzedaży wytypowanego przez Radę Sołecką w G. budynku nadającego się do adaptacji na wiejski ośrodek zdrowia za oferowaną cenę. Z akt sprawy którymi dysponuje Sąd nie wynika, aby umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1986 r. - choć nawiązana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - została zawarta na podstawie jej przepisów (w aktach brak np. dokumentów z rokowań co do zawarcia umowy sprzedaży lub pisma o wyznaczeniu skarżącym terminu do zawarcia umowy, pod rygorem przystąpienia do czynności związanych z wywłaszczeniem nieruchomości na cel użyteczności publicznej). Jak już wyżej wspomniano wyjaśnienie przesłanki z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagać będzie zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie przed sądem powszechnym. Dopiero prawomocne orzeczenie tego sądu ustalające podstawę prawną zawarcia umowy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy spowoduje, że działka nr [...] uzyska status "nieruchomości wywłaszczonej", co z kolei umożliwi skarżącym skuteczne wystąpienie o jej zwrot. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.